 |
Система финансирования может и должна стать инструментом эффективного управления |
О реформе финансирования высшего образования
Система фінансування може і має стати потужним інструментом, через який має здійснюватися ефективне управління системою вищої освіти. І хоча сьогодні мова йде здебільшого лише про розподіл бюджетного фінансування поміж вищими навчальними закладами. Все ж у наших умовах мова йде про суттєвий важіль впливу на систему вищої освіти. Разом з тим, доводиться констатувати, що може мати місце і, як мені видається, вже має місце неадекватна оцінка значення та ролі системи фінансування у системі вищої освіти в цілому. Розмови про справедливість розподілу бюджетного фінансування можуть підміняти собою пошук ефективної моделі системи фінансування як механізму, що буде сприяти забезпеченню якості вищої освіти.
Сьогодні багато говорять про справедливий розподіл бюджетного фінансування у сфері вищої освіти, про доступ до бюджетного фінансування приватних вищих навчальних закладів, про різні принципи розподілу фінансування, зокрема про так званий принцип “гроші йдуть за студентом”, однак при цьому далеко не завжди або навіть вкрай не часто йдеться про саму природу фінансування як відповідного інституту, що має забезпечувати відповідну якість вищої освіти. Багатьом видається, що мова йде лише про розподіл чи доступ до певної грошової маси. Це є вкрай примітивним сприйняттям проблеми фінансування системи вищої освіти, що знаходить своє вираження у доволі вульгарному твердженні: гроші вирішують все.
Ми маємо підготовлений МОН проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо фінансування вищої освіти (щодо економічних відносин у сфері вищої освіти)». Даний законопроект заслуговує на прискіпливе вивчення та детальний аналіз.
Керівництво МОН не приховує того, що законопроект значною мірою враховує відповідні реформи, які були проведені нашими найближчими західними сусідами: Польща, Словаччина, Чехія, Угорщина.
Законопроект передбачає новий підхід до фінансування вищої освіти в цілому, законопроект пропонує кілька складових фінансування, а саме згідно законопроекту бюджетне фінансування вищої освіти має складається “з базового (блочного) фінансування з підготовки здобувачів вищої освіти усіх рівнів та ступенів, соціального фонду, фонду капітальних видатків та фонду державної цільової підтримки.”При цьому законопроект визначає, що “додаткове фінансування наукових досліджень у вищих навчальних закладах здійснюється відповідно до Закону України Про наукову і науково-технічну діяльність”.
МОН нібито виказує готовність обговорювати публічно пропозиції законопроекту. Законопроект виставлений на громадське обговорення. Більш того, керівництво МОН провело відповідну презентацію нових пропозицій щодо реформування системи фінансування вищої освіти. У рамках таких заходів у квітні відбулася зустріч директора департаменту вищої освіти МОН Олега Шарова з експертами та стейкхолдерами, яка була присвячена саме обговоренню даного законопроекту. І хоча експертне середовище було представлено на тій зустрічі доволі вузьким колом експертів, все ж ця обставина не завадила відразу виявити у ході обговорення певні проблемні моменти. Так, Володимир Ковтунець звернув увагу на те, що стипендії та видатки на гуртожитки не можуть розглядатися як видатки на освіту. В цілому слід відзначити, що ми продовжуємо розглядати освіту значною мірою лише як елемент соціальної політики. Багато в чому законопроект відтворює цю тенденцію.
Разом з тим, публічна дискусія все ж, як мені видається, поки-що не досягла бажаного та не виявила всієї проблемності можливості за сьогоднішніх умов провести ефективну реформу системи фінансування вищої освіти. Особливо на це слід звернути увагу, констатуючи певну прогресивність законопроекту МОН.
Законопроект сприяє тому, що приватні ВНЗ будуть набувати додаткові права та можливості. Якщо порівняти п. 3. ст.44 чинної редакції “Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі” та запропоновану редакцію п.3. ст.44 “Громадяни мають право на здобуття вищої освіти за кошти бюджетного фінансування на конкурсній основі”, то стане очевидною прогресивність цього законопроекту. Рівність прав всіх вищих навчальних закладів незалежно від форми власності є тим принципом, який не можна не підтримувати. Проте існує загроза того, що за умов відсутності системи забезпечення якості вищої освіти поспішне реформування системи фінансування вищої освіти буде сприяти подальшій руйнації як системи вищої освіти взагалі, так і падінню якості вищої освіти зокрема. Поспішне надання фінансової підтримки приватним ВНЗ з державного бюджету може дискредитувати правильну саму по собі ідею. Багато філій приватних ВНЗ, які сьогодні не мають нічого спільного з вищою освітою та освітою взагалі, можуть у перспективі отримати додаткове джерело фінансування своєї діяльності. Чи можемо ми підтримати такий законопроект сьогодні? А якщо можемо підтримати законопроект, то чи слід вводити всі його нові норми відразу чи введення частини змін потрібно відкласти на певний час?
Можна говорити як про позитивні сторони, так і половинчастість пропозицій законопроекту. Позитивно можна оцінити пропозицію МОН вилучити з тексту Закону “Про вищу освіту” ст. 29,якою визначається статус національних університетів. Така пропозиція узгоджується з моєю рекомендацією, яка було запропонована мною в експертному матеріалі “Про автономію українських ВНЗ у світлі нових законодавчих ініціатив” http://education-ua.org/ua/articles/524-pro-avtonomiyu-ukrajinskikh-vnz-u-svitli-novikh-zakonodavchikh-initsiativ%22, що був підготовлений мною на замовлення Міжнародної благодійної організації "Центр тестових технологій і моніторингу якості освіти" і розміщений на порталі “Освітня політика” 21.11.2015. Півроку тому назад рекомендація була сформована мною наступним чином: “Норми ст. 29 та ст. 30 закону про вищу освіту мають бути приведені у відповідність з нормою ст. 32, яка визначає, що “вищі навчальні заклади мають рівні права, що становлять зміст їх автономії та самоврядування”. Є доцільним відмовитися від статусу національних вищих навчальних закладів взагалі та відповідно вилучити ст. 29 з закону про вищу освіту. ”
Разом з тим, важко сприйняти ту аргументацію, що таке вилучення ст. 29 має відбутися лише тому, що університетів зі статусом національних в Україні занадто багато, що в свою чергу значною мірою дискредитувало саме поняття “національний університет”. Немає сенсу, мовляв, за таких умов залишати статус “національний університет”. Причина відмови від виокремлення статусу “національний університет” полягає не в тому, що в процесі реалізації самої ідеї національних університетів відбулося непорозуміння. Справа в тому, що сама ідея законодавчого виокремлення відповідної категорії університетів була з самого початку хибною. В майбутньому ми будемо спостерігати практику щодо набуття університетами статусу дослідницьких, яка багато в чому буде повторювати відповідну практику минулих років щодо набуття університетами статусу національних. Слід взагалі в Законі відмовитися від законодавчого виокремлення різних груп університетів. Слід відмовитися від виключень та особливих підходів до фінансування так званих дослідницьких університетів. Однак законопроект виявляє в цьому питанні половинчастість. Фактично, теперішня ситуація та пропозиції законопроекту в даному питанні будуть лише сприяти прагненню набуття університетами формального статусу дослідницького університету, який буде дозволяти розраховувати на додаткове фінансування; при цьому формування конкурентного середовище в царині вищої освіти буде залишатися під питанням.
Законопроект передбачає, що “Кабінет Міністрів України визначає кількість вищих навчальних закладів, які мають статус дослідницького та отримують базове фінансування за окремою бюджетною програмою Державного бюджету України”.Дана норма є доволі сумнівною, оскільки незрозуміло чим саме має керуватися Кабінет Міністрів України, визначаючи кількість вищих навчальних закладів, які мають отримати статус дослідницького. В чому полягає необхідність визначення кількості відповідних ВНЗ? Насправді ми не можемо дати раціональну відповідь на це питання, оскільки воно має залагодити нераціональну саму по собі ситуацію щодо законодавчого виокремлення певної групи ВНЗ та відповідного фінансового забезпечення їх діяльності.
Законопроект у частині доповнення ст. 30 передбачає право дослідницьких університетів “отримувати на пріоритетних засадах фінансування для придбання наукового і навчального обладнання, комп’ютерних програм тощо за рахунок фонду капітальних видатків”. Така пропозиція буде сприяти лише поступовому розшаруванню різних груп університетів. Підтримуватися мають не університети, а окремі програми чи проекти. Жоден статус ВНЗ не має перешкоджати вченому з провінційного університету розраховувати на бюджетну підтримку його роботи. Пропозиції та чинна редакція ст.30 Закону “Про вищу освіту” закріплює відповідну нерівність.
Законопроект передбачає, що “підставою для отримання бюджетного фінансування вищої освіти є державний контракт, що укладається між вищим навчальним закладом та центральним органом виконавчої влади, державним органом, органом місцевого самоврядування, до сфери управління яких належать вищі навчальні заклади. Державні контракти з приватними вищими навчальними закладами укладає центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки. Форма державного контракту затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.” Звідси постає закономірне запитання: а що буде підставою для самого МОН укладати відповідний державний контракт для бюджетного фінансування окремого вищого навчального закладу? Яку роль в цьому процесі буде відігравати система забезпечення якості вищої освіти? Чи, можливо, система забезпечення якості вищої освіти взагалі не розглядається розробниками законопроекту при реформуванні системи фінансування вищої освіти? Мовляв, система фінансування реформується заради самої системи фінансування. Однак це доволі дивний підхід.
Закордонний досвід та українські реалії
Не можна просто скопіювати західний досвід фінансування системи вищої освіти, зокрема американську чи британську модель фінансування, бо ці моделі є сукупністю не лише системи бюджетного фінансування системи вищої освіти, а й відповідних практик та традицій, зокрема традиції пожертвування коштів вищим навчальним закладам. Пожертвування складають значну частину з загальної суми надходження фінансів до американських та британських вищих навчальних закладів.
В Україні існує два головні джерела фінансування вищої освіти. По-перше, бюджетне фінансування. По-друге, оплата за навчання, що надходить від фізичних та юридичних осіб. Слід відзначити, що плата за навчання складає відносно незначний відсоток у бюджеті окремих американських та британських університетів, тоді як в Україні приватні вищі навчальні заклади мають лише такі надходження єдиним джерелом фінансування власної діяльності.
Проблема недостатнього фінансування вищої освіти розглядається сьогодні багатьма як одна з головних проблем вищої школи. Може видатися, що в разі істотного збільшення фінансування вищої освіти більшість проблем вирішаться самі по собі. Однак це далеко не так. Не можу не погодитися з думкою колег, які вказують на те, що вирішення проблеми фінансування вищої освіти не може бути забезпечено шляхом збільшення відсотку витрат у бюджеті на вищу освіту.
Проблема фінансування вищої освіти лежить не стільки в площині недостатнього фінансування вищої освіти, скільки в площині відсутності механізмів впливу системи фінансування на забезпечення якості вищої освіти. Саме розуміння цього сьогодні, на жаль, не вистачає як на рівні освітянського менеджменту, так і на експертному рівні. Як видається, запропонований законопроект також не виходить з вище зазначеного розуміння проблеми. Система фінансування продовжує розглядатися сама по собі, часто в дискусіях про необхідність реформування системи фінансування вищої освіти можна зустрітися з аргументами, які посилаються на забезпечення справедливості розподілу, що само по собі є правильним, однак при цьому розмови про справедливість перешкоджають побачити суть проблеми; фінансування має бути не лише справедливим, а й ефективним.
Про перехід до нової моделі отримання права на безкоштовну освіту та принцип “гроші йдуть за студентом”
Говорячи про реформу фінансування вищої освіти, ми маємо дати відповідь на одне важливе питання: чи має вища освіта в Україні залишатися безкоштовною для значної частини українського студентства? Якщо наша відповідь буде ствердною, то чи не слід переосмислити спосіб отримання права на здобуття безкоштовної вищої освіти у вищих навчальних закладах незалежно від форми власності останніх?
Потрібно дуже обережно підходити до реалізації принципу “гроші йдуть за студентом”, такий принцип може імає бути реалізованим лише в умовах існування системи забезпечення якості вищої освіти. Однак доводиться констатувати, що такої системи в Україні сьогодні не існує. Саме незалежні агенції з забезпечення якості вищої освіти мають давати відповідь на питання про забезпечення якості вищої освіти у тому чи іншому ВНЗ, і якщо незалежна агенція прийде до висновку, що певний приватний чи державний ВНЗ не має жодного відношення не лише до вищої освіти, а й освіти взагалі, то в такий навчальний заклад абітурієнт не зможе принести бюджетні кошти. Однак, як видається, законопроект передбачає інші механізми, які мають ґрунтуватися на укладанні контракту (угоди), який буде укладатися між МОН та вищими навчальними закладами, при цьому залишається погано зрозумілим, в який спосіб буде забезпечуватися обґрунтованість доступу окремих ВНЗ до бюджетного фінансування. При цьому варто пам’ятати, що право осмисленого вибору абітурієнтом вищого навчального закладу не повинно підмінятися профанацією принципу “гроші йдуть за студентом”.
Сьогодні помітна тенденція до того, що реформування системи фінансування вищої освіти розглядають поза розбудовою системи забезпечення якості вищої освіти. Законопроект МОН значною мірою відображає цю тенденцію. Перш ніж говорити про нову систему фінансування вищої освіти, ми маємо зрозуміти, про фінансування якої саме системи вищої освіти йде мова та яка система буде гарантувати якість вищої освіти. І хоча представники МОН нібито виказують розуміння того, що мова йде саме про фінансування якісної вищої освіти, однак залишається незрозумілим, як саме МОН має намір забезпечити реалізацію тих декларацій, які нібито всі поділяють.
Що ми маємо досягти за підсумками реформи системи фінансування вищої освіти?
По-перше, нова система фінансування вищої освіти має покласти край фінансуванню неякісної вищої освіти у державних та комунальних ВНЗ та підтримати якісну освіту у тих приватних ВНЗ, які спроможні надавати якісну вищу освіту. Питання фінансування вищого навчального закладу не повинно визначатися питанням його власності.
По-друге, ми маємо перейти від фінансування інституцій та ставок в інституціях до фінансування якісної освіти та науки у вищих навчальних закладах, що передбачає насамперед фінансування освіти студентів, проектів та програм.
По-третє, нова система фінансування вищої освіти має стати одним зі складових елементів механізму оптимізації мережі вищих навчальних закладів. Така система значною мірою має замінити волюнтаристські рішення українських чиновників щодо долі того чи іншого вищого навчального закладу.
По-четверте, нова система фінансування вищої освіти має визначатися та бути підпорядкована системі забезпечення якості вищої освіти; іншими словами, система фінансування вищої освіти має доповнювати систему забезпечення якості вищої освіти.
По-п’яте, питання фінансування того чи іншого вищого навчального закладу має ухвалюватися за результати висновків незалежних установ з забезпечення якості вищої освіти. Саме практика таких висновків має убезпечити нас від некоректної реалізації на практиці принципу “гроші йдуть за студентом”. Гроші мають йти виключно в ті вищі навчальні заклади, які створюють відповідні умови для забезпечення якості вищої освіти. Тим самим ми маємо уникнути двох крайнощів, а саме чиновницького свавілля в розподілі фінансування поміж вищими навчальними закладами та профанації принципу “гроші йдуть за студентом”.
Замість висновку
Запропонований МОН законопроект може стати основою для проведення масштабної реформи системи фінансування вищої освіти в майбутньому. Однак він потребує доопрацювання, яке має передбачати переосмислення системи фінансування як механізму, що буде сприяти забезпеченню якості вищої освіти. Більш того, масштабна реформа системи фінансування вищої освіти може розпочатися лише після або супроводжувати розбудову системи забезпечення якості вищої освіти.
Юрий Федорченко, портал «Освітня політика».
Освіта.ua
23.05.2016
