Никита Евстифеев: куда идет высшее образование

Автор: Микита Євстифеєв, студент.

Середина липня, що б ще робити, як не аналізувати законопроекти від Міністерства освіти і науки України?

На цьому тижні з’явився такий собі проект Закону “Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення системи вищої освіти”. МОН на своєму сайті пропонує охочим пообговорювати його у строк до 4 серпня. Емм, ну давайте пообговорюймо.

1. Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти

Довго виплекуване і важко народжуване. Хоч із прийняттям у червні законопроекту 2280а таки з’явилася надія, що все от-от (з серпня) воно запрацює. Чи ні?..

Законопроект пропонує кардинально змінити систему формування цього органу, запровадивши конкурсний відбір до нього. Конкурсний відбір провадить комісія у складі 9 осіб: три - від МОН, три - від Комітету ВРУ з питань науки та освіти, один - від Національної академії наук України, один - від НАПН, один - від роботодавців.

Ідея з конкурсною комісією не нова. Наприклад, вона є в останній редакції проекту Закону “Про освіту”. Але там комісія виглядає так: 4 представники від профільної інституції EHEA - ENQA - European Association for Quality Assurance in Higher Educationі по одному від МОН, роботодавців, НАН, НАПН і об’єднання студентів, що має статус повного члена в European Students' Union - таким у нас зараз є тільки Ukrainian Association of Student's Self Government, при чому передбачалася процедура подвійного вотуму: рішення має бути прийняте як більшістю міжнародної частини комісії, так і української.

Не тішачи себе надіями на те, що конкурсна комісія займатиметься конкурсним відбором, давайте проаналізуємо можливі конфігурації перетину інтересів і впливів.

Кворум комісії - 2/3 її повного складу, тобто 6 осіб, але в межах аналізу інституційних обмежень будемо виходити з того, що комісія працює в повному складі, тобто 9 членів. Відповідно, для прийняття рішення треба 5 голосів.

Новий чисельний склад НАЗЯВО за законопроектом - 15 осіб.

Кожна із інституцій зацікавлена в тому, аби в Агентстві були її представники. Роботодавці розуміють, що за такого розкладу їм можна розраховувати на не більш як 1 представника. Від академій наук має бути принаймні 2 представники: від НАН і від якоїсь із галузевих академій. Можливо, науковий сектор може претендувати на 3-4 представники.

Найраціональніша поведінка цих гравців - доєднатися до якоїсь більш чисельної групи в обмін на підтримку «свого» кандидата. Для прикладу, роботодавцям - до 3-х осіб групи МОН і одного із НАН. Маємо коаліцію, в якій для того, аби МОН вирішально вплинути на формування Агентства, треба всього лише «зійтися» із «колегами» на 3 кандидатах: від роботодавців і 2-х від НАН. Решту 12 (в т. ч. студентів!) МОН може визначити самостійно.

Чи, наприклад, якщо Комітет ВРУ пропонує «вигідніші» умови, скажімо, двох від роботодавців і трьох від НАН «в обмін» на 10 «своїх» з викладачів, студентів і галузевої академії, то витворюємо коаліцію у складі Комітет+роботодавці+НАН (5 голосів), ну і, власне, все...

А загалом, ідеальна пара - це МОН+Комітет, навіть із резервом на 1 дуже принципового члена комісії.

Незалежний орган, кажете?

Ну і ще низка питань:

1. Чому із складу конкурсної комісії виключено представників від осіб, які навчаються? (А може тому, що їх в коаліції не візьмеш?.. особливо, якщо це представник від дійсно незалежного студентського об’єднання, якими вони є останнім часом).

2. Чому із складу комісії “зникли” міжнародні експерти? (Може тому що з подвійним вотумом коаліції переходять на надто затратний транснаціональний дворівневий щабель?:)

3. Чому склад НАЗЯВО зменшився, а квоти стали нефіксованими? (До речі, до останнього казали, що у складі 25-х осіб Агентство само не впорається із своїми повноваженнями, без «зовнішньої» допомоги.. то у складу 15-х впорається?).

4. Чому суб’єктом висування кандидатур до НАЗЯВО стають «підприємства з чисельністю працюючих на постійній основі не менше однієї тисячі осіб»? Вони у нас стейкхолдери, чи як?

Але тепер найцікавіше. Законопроект виключає із чинного Закону пункт «Прикінцевих і перехідних положень», в якому ідеться про строки і порядок формування першого складу НАЗЯВО. Натомість пропонує таку норму:

10. До сформування Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти його функції виконує центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, до акредитації спеціалізованих вчених рад Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти захищені дисертації підлягають затвердженню атестаційною колегією центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки. 

Що це значить? Виходьмо із фрази «до сформування». Буквальне тлумачення: автори законопроекту вважають, що на момент його можливого прийняття НАЗЯВО ще не буде сформовано. А тому треба починати все по-новому, тільки вже зовсім по-новому: комісія, «конкурс» і т. д.

Але: НАЗЯВО вже сформовано. Є обрані 25 членів, із яких 23 відповідають вимогам, що вводяться в дію з 8 серпня, і будуть затверджені Кабміном. Чи може - думає хтось - із зміною правил формування Агентства його старий склад автоматично має припинити повноваження?

Якщо хтось так думає, то я можу запевнити його/її/їх у тому, що не проканає це все. Бо... А автори проекту знають, чому. Там поряд із пунктом про “до сформування” в порівняльній таблиці є ще рядок про те, що іншу норму слід виключити, бо «суперечить Конституції – закон не має зворотної дії в часі».

Щоб було зрозуміло, що таке перехідні положення і в чому їх суть - приклад. Є у нас в Конституції пункт 11 розділу XV “Перехідні положення”:

11. Частина перша статті 99 цієї Конституції вводиться в дію після введення національної грошової одиниці - гривні.

Уявімо, що з 1 січня 2017 р. Верховна Рада вводить у нас нову валюту - українські тугрики - і змінює статтю 99 Конституції. Відповідно, вона вилучає і пункт 11 «Перехідних положень» - бо в 99-й вже буде про тугрики, а тут ще якісь гривні. Чи означає це, що всі розрахунки в гривнях, які були з 16 вересня 1996 р. (дати остаточного введення в обіг гривні) і до 1 січня 2017 р., стають недійсними? Чи може, що тепер гривня вважатиметься такою, яка ніколи і не вводилася в обіг?

Тобто вилучити пункт про порядок обрання першого складу НАЗЯВО - можна, і навіть нічого страшного в тому не буде, бо він уже повністю виконаний. У 2015 р. були проведені з’їзди, членів НАЗЯВО обрали, крапка. Принаймні, до закінчення строків, що були в цьому пункті встановлені. Бо є така штука, як правова визначеність і пряма дія закону.

У підсумку маємо: (1) схему формування Агентства, яка веде до нівелювання його статусу як незалежного органу, і (2) намагання дуже «цікавими» способами припинити повноваження легітимно обраних членів нинішнього складу НАЗЯВО.

Кому це треба? В світлі останніх заяв Лілії Гриневич щодо того, що МОН усіляко підтримуватиме запуск Нацагентства - хочеться вірити, що не МОН. Але навколо Міністерства «вертяться» структури й інституції, які вже давно звиклися із своєю гегемонією в питаннях акредитації, і відвикати від неї не хочуть. Далі думайте самі...

2. Академічна доброчесність

Певне, позначився вплив лептонних часточок і їх психічних властивостей, але з’являється дещо про плагіат і академічну доброчесність (АД) в цілому.

Загалом, зміни правильні, але є потенційні ризики.

Необґрунтовано широка дискреція закладів освіти в питанні регулювання АД. Для прикладу, Вчена рада має право ухвалювати Кодекс академічної доброчесності, в якому визначати порядок встановлення фактів порушення АД і види відповідальності за ці порушення, в т. ч. здобувачів вищої освіти. Кодекс ухвалюється за погодженням з органами студентського самоврядування... але забудьте (на жаль).

В чому проблема? Наприклад, суто юридично: якщо академічна відповідальність є підвидом дисциплінарної, то вона має встановлюватися винятково на рівні закону.

Є і більш концептуальні речі. Оскільки санкції є досить серйозними (аж до звільнення/відрахування), то особі мають бути забезпечені якісь гарантії проти свавільного їх застосування. Такими гарантіями є: презумпція невинуватості, належний процес (due process), безсторонність розгляду, в т. ч. забезпечена інституційними гарантіями, тощо. Знаючи, як у ВНЗ зараз відбувається дисциплінарне провадження щодо студентів (ніяк), боюся, що щось подібне буде і тут.

Вирішення цієї проблеми таке: процедури академічної відповідальності мають бути однаковими і визначатися централізовано (наприклад, Кабінетом Міністрів за поданням НАЗЯВО, при чому основні речі мають бути записані в законі), вони мають передбачати належні гарантії, зокрема формування безсторонніх органів з розгляду питань, пов’язаних із порушеннями АД, за участі зовнішніх експертів і студентів, певну регламентовану процедуру і презумпцію невинуватості. Міри відповідальності мають бути вичерпно визначені на рівні закону.

3. По мєлочам...

3.1. Атестація осіб, які здобувають ступінь бакалавра та магістра, може проводитися у формі зовнішнього незалежного оцінювання за спеціальностями та в порядку, визначеними Кабінетом Міністрів України, результати якого враховуються при вступі до магістратури та є підставою для присвоєння особі відповідної кваліфікації.

Перше і основне питання - як ми складатимемо програми цього ЗНО? Адже зміст програм в кожному ВНЗ свій. Так, є (будуть) стандарти вищої освіти із обов’язковими компетенціями, але чи реально буде перевірити їх всі? А якщо не всі, то як відбирати ті компетенції, які будуть в програмі ЗНО, а які - ні? А якщо це спеціалізації на магістратурі, то на кожну спеціалізацію окремий іспит? А банк завдань хто складатиме? А у нас є ресурси?..

3.2. Засновник (засновники) вищого навчального закладу або уповноважений ним (ними) орган (особа) можуть відсторонити керівника вищого навчального закладу від роботи та призначити виконувача обов’язків керівника вищого навчального закладу на час проведення внутрішнього контролю чи внутрішнього аудиту, досудового слідства, але не більш як на шість місяців.

А що таке “внутрішній контроль”? В законодавстві такого у нас немає. І, за логікою, якщо він “внутрішній”, то ініціюється самим ВНЗ в особі його керівника.

Внутрішній аудит. По факту, не такий він і внутрішній, як здається. Є, принаймні, одне судове рішення, де внутрішній аудит, що проводився МОН в підпорядкованому ВНЗ, визнаний незаконним. Чи може це спроба легітимізувати ці “аудити”? Якщо так, то досить сумнівна і невдала.

3.3. Державний нагляд (контроль) за дотриманням вищими навчальними закладами незалежно від форми власності та підпорядкування законодавства у сфері освіти і науки здійснює центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері освіти і науки.

Державна інспекція навчальних заходів України доживає свої останні дні, скоріш за все. Хоча, якщо дивитися проект Закону “Про освіту”, то є там така річ, як інституційний аудит. У вищій освіті він мав би здійснюватися НАЗЯВО. Але чомусь і повноваження із нагляду надаються МОН. (До речі, як МОН це робитиме, проект відповіді не дає, та і не визначає, хто б мав дати.)

Замість висновку

Якщо розглядуваний проект представляє нинішню позицію МОН щодо найнагальніших проблем законодавчого регулювання вищої освіти, то quo vadimus (куди ідемо) мені незрозуміло. По НАЗЯВО - радше топчемося на місці. По академічній доброчесності - трошки вперед, але навпомацки, без чіткого бачення механізмів і процедур. По решті норм закону - маршруту нема: все точково і непродумано. Водночас, багато важливих питань навіть не порушено (зокрема, щодо системи управління ВНЗ і змін до них, тих речей по НАЗЯВО, які дійсно треба урегулювати для початку його роботи тощо).

Думки, коментарі, зауваження welcomed.

Оригінал