О. Охредько: анализ Закона 1038 об образовании крымчан

Автор: Олег Охредько, эксперт, аналитик центра гражданского образования «Альменда».

Набув чинності Закон України № 1038 "Про внесення змін до статті 7 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" щодо забезпечення права на здобуття освіти".

Законопроект був внесений Міністерством освіти і науки України ще у січні 2016 р., розглядався декілька разів та має не дуже позитивні відгуки Головного науково-експертного управління. Окрім того, під час розгляду законопроекту на пленарному засіданні, були прийняті ще три правки «з голосу».

Розглянемо прийнятий Закон по абзацам.

1. У назві слово "громадян" замінити словом "осіб".

Щодо назви Закону №1038 «Про внесення змін до статті 7 Закону України «Про забезпечення прав і свобод ОСІБ та правовий режим на тимчасово окупованій території України»  щодо забезпечення права на здобуття освіти»

1. З коментарів заміна слова «громадян» на «осіб» була внесена в зв’язку з тим, що «частина цих дітей (з Криму) змушені були під тиском влади Російської Федерації отримати російські паспорти» і тому їх визнають як іноземців. Доволі туманне пояснення, тому що тоді кримчани потрапляють під дії Міждержавної угоди про взаємовизнання документів і їм простіше потрапляти до вузів України. Разом з тим це зовсім не пояснює наявність в Законі «осіб без громадянства, які постійно проживають в Україні, осіб, яким надано статус біженця в Україні, осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, та осіб, яким надано статус закордонного українця».
2. Практично всі діти з тимчасово окупованого Криму мають українські паспорти або мають можливість їх отримати. Статус іноземця дуже ускладнює перебування людини в Україні і учні з окупованого Криму навряд чи будуть їм користуватися не тільки з фізичних та матеріальних, а в основному і з моральних чинників.

2. Частину дванадцяту викласти в такій редакції:

"12. Громадяни України, які проживають на тимчасово окупованій території, мають право на здобуття або продовження здобуття певного освітнього рівня на території інших регіонів України за рахунок коштів державного бюджету з наданням місць у гуртожитках на час навчання.

1. ВСІ громадяни України мають право на здобуття або продовження освіти, це право гарантовано Конституцією України. Окрім того, ще раз підтверджується дії Законів України «Про освіту», «Про вищу освіту», «Про загальну середню освіту», «Про професійно-технічну освіту».
2. Виникає питання щодо трактування слів «за рахунок коштів державного бюджету»  - чи мається на увазі, що ВСІ громадяни України з окупованих територій будуть навчатися за кошти державного бюджету, чи мається на увазі, що вони мають право у розрізі можливостей.
3. Виникає питання щодо забезпечення гуртожитком учнів, які будуть здобувати середню освіту, оскільки це не передбачається жодним нормативно-правовим документом, окрім навчання в інтернатних закладах.

Іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, особи, яким надано статус біженця в Україні, особи, які потребують додаткового або тимчасового захисту, та особи, яким надано статус закордонного українця, які перебувають в Україні на законних підставах та проживають на тимчасово окупованій території, мають право на здобуття або продовження здобуття певного освітнього рівня на території інших регіонів України в порядку, визначеному Законом України "Про вищу освіту".

1. Цим пунктом відбувається підтвердження Закону України «Про вищу освіту», а саме Ст.44.
2. Запропонований перелік осіб («Іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, особи, яким надано статус біженця в Україні, особи, які потребують додаткового або тимчасового захисту, …») виходить за рамки дій Закону та регулюються іншими Законами України та підзаконними актами («Про охорону дитинства» (п.14 Ст.19), «Про вищу освіту» (С.44),  «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», (п.9. С.7), «Про професійно-технічну освіту (Ст.44) та ін.).
3. На сьогодні відсутність «Порядку та умов надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти для громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території або переселилися з неї», який відповідно Закону України  від 14.05.2015 № 425-VIII повинен був прийнятий в липні 2015 р., ставить під сумнів виконання цього пункту.

Особи, зазначені в абзацах першому і другому цієї частини, мають право на здобуття дошкільної, позашкільної, загальної середньої, професійно-технічної та вищої освіти за будь-якою формою навчання, визначеною законодавством.

1. Щодо громадян України – ці права вони мають відповідно Конституції України та Законів України (ст. 53 Конституції України), Закони України «Про освіту» (стаття 3), «Про дошкільну освіту» (стаття 28), «Про загальну середню освіту» (стаття 6), «Про професійно-технічну освіту» (стаття 5), «Про вищу освіту» (стаття 4) та ін.).
2. Забезпечення прав для інших осіб («іноземців та осіб без громадянства») виходить за рамки повноважень даного Закону.
3. Окрім того ситуація з дистанційною освітою знаходиться у невирішеному стані – відсутнє фінансування, матеріальне та методичне забезпечення, хоча певні кроки і зроблені (наприклад виданий наказ МОН №8 від 12.01.2016 р. (вступив в дію 01.04.2016 р.), який надав можливості індивідуального навчання для дітей з тимчасово окупованого Криму, в тому числі й дистанційно)
4. Цей абзац протирічить дійсності, так як мешканці на окупованих територіях не мають можливості на очне отримання освіти в українських закладах освіти (основна форма навчання в Україні) в зв’язку з відсутністю таких закладів на окупованій території. Спроби запровадити цей пункт потрапляють під дії заборони визнання освітніх документів, що нівелює час навчання у закладах на окупованих територіях (див. лист МОН № 1/9-436 від 14.09.2015).

Особи, зазначені в абзацах першому і другому цієї частини, які не завершили здобуття повної загальної середньої освіти в загальноосвітніх навчальних закладах на тимчасово окупованій території, з метою отримання документа державного зразка про повну загальну середню освіту мають право продовжити навчання та пройти державну підсумкову атестацію в загальноосвітніх навчальних закладах на території інших регіонів України.

1. Це право гарантовано законодавством України (Закон України «Про освіту», «Про загальну середню освіту») і прописано у нормативно-правових актах Міністерства освіти і науки України (Положення про екстернат, Положення про дистанційну освіту, Положення про ДПА та ін.).
2. Разом з тим учням з окупованих територій, для отримання атестату екстернатом, потрібно підтвердити свій рівень знань з УСІХ предметів, а саме, окрім ЗНО та ДПА здати це біля П’ЯТНАДЦЯТИ екзаменів.
3. Залишається невизначеним питання щодо визнання рівня знань учнів з окупованих територій, так як відповідно  існуючого законодавства та документів МОН жоден документ про освіту, виданий на окупованій території не визнається.
4. Продовження навчання в закладах України обумовлено  листом МОН № 1/9-436 від 14 вересня 2015 року «Щодо продовження здобуття загальної середньої освіти особами, які проживають на тимчасово окупованій території України», наприклад для учня, який буде навчатися у старшій школі пропонується «…для зарахування учня до старшої школи загальноосвітнього навчального закладу потрібно надати документ про попередньо здобуту базову загальну середню освіту державного зразка. У випадку відсутності вказаного документа про освіту чи наявності "документів" про базову загальну середню освіту, виданих терористичними організаціями або окупаційною "владою" анексованої Автономної Республіки Крим і міста Севастополя, учні можуть бути зарахованими лише до основної школи. Такі учні можуть завершити опанування навчальної програми 9 класу екстерном та в найкоротший термін отримати відповідний документ про освіту і продовжити навчання у 10 класі за обраною формою навчання у тому ж навчальному році»

Особи, зазначені в абзацах першому і другому цієї частини, здобувають вищу (на конкурсних засадах) та професійно-технічну освіту за кошти державного бюджету у порядку та в межах квот, визначених центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.

1. Поняття квот не визначено в існуючому освітньому законодавстві, окрім питання щодо іноземців.
2. Запровадження квот суперечить Ст. 44 Закону України «Про вищу освіту» («3. Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі. …»), в якій визначені 3 пільгові категорії – інваліди, діти-сироти та учасники бойових дій.
3. В Пояснювальній записці до законопроекту №3238 зазначається, що запровадження квот не потребує додаткового фінансування, а лист МОН №1/9-132 від 16.03,2016 р. пропонує встановити квоти в межах 10%. Тобто від загальної кількості місць забирається десять відсотків, чим звужується рівні можливості для громадян України в сфері отримання вищої освіти. 
4. В коментарях Головного науково-експертного управління саме запровадження квот викликало найбільші заперечення.

Особи, зазначені в абзацах першому і другому цієї частини, які завершили здобуття вищої освіти на тимчасово окупованій території після 20 лютого 2014 року, мають право на проходження атестації для визнання здобутих кваліфікацій, результатів навчання та періодів навчання у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки".

1. Для виконання цього пункту потрібно розробити окреме Положення. Але дії МОН щодо імплементації освітнього законодавство щодо окупованих територій вказують на саботаж, наприклад не виконується Закон України  від 14.05.2015 № 425-VIII через відсутність механізму, який МОН повинен був розробити ще в липні 2015 р.

2. Даний пункт має дуже велику корупційну загрозу.

3. Цей пункт стосується тільки невеликої кількості студентів з тимчасово окупованого Криму, так як випускники 2014 р. мають дипломи українського зразку. Таким чином на сьогодні залишаються тільки випускники 2015 року. Потрібно ще враховувати й те, що у 2014 – 2015 рр. з вишів анексованого Криму до українських вишів перевелося понад 15 тисяч студентів (інформація МОН).

2. Кабінету Міністрів України:

у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом;

забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

Викликає великі сумніви виконання другого пункту Прикінцевих положень Закону №1038 через нігілізм у підході до виконання законодавства органами державної влади. Наприклад так і не прийнятий «Порядок та умови надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти для громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території або переселилися з неї», який відповідно Закону України  від 14.05.2015 № 425-VIII, повинен був прийнятий ще в липні 2015 р.

Підводячи підсумки потрібно зазначити, що прийняття Закону №1038 викликає подвійне відчуття – це крок назустріч щодо освіти для громадян з тимчасово окупованого Криму, а з іншої сторони, окрім підтвердження конституційних прав кримчан на освіту, прийняття поправок «відібрало» у кримчан певні можливості. Також поза увагою залишилося ще багато питань з освітньої сфери.

Contra spem spero!