 |
Изменения должны быть направлены на обеспечение устойчивого развития высшего образования |
Куда двигаться высшему образованию в Украине?
28 вересня набув чинності новий Закон України «Про освіту». Він закладає підстави для створення більш сучасної та ефективної системи освіти, на основі децентралізації управління, суттєвого перегляду принципів управління, значного розширення академічної, організаційної, фінансової та кадрової автономії закладів освіти і академічних свобод учасників освітнього процесу. У зв’язку з цим потребує оновлення все освітнє законодавство, у тому числі й відносно нещодавно прийнятий закон про вищу освіту. Про необхідні зміни до закону «Про вищу освіту» розмірковує головний експерт групи «Освіта» Реанімаційного пакету реформ Володимир Бахрушин.
Три роки роботи за новим законом виявили окремі неузгодженості між його нормами. Деякі норми не мають ефективних механізмів їх реалізації, деякі досі не працюють через колізії з іншими законами, спротив старої системи, відсутність чи застарілість потрібних підзаконних нормативних документів, проблеми зі створенням передбачених законом нових структур та з інших причин. Тому при Комітеті Верховної Ради України з питань науки і освіти створено робочу групу з напрацювання комплексних змін до закону про вищу освіту.
Поки важко передбачити, якими саме будуть ці зміни. Можливим є суттєве просування в бік побудови сучасної європейської моделі вищої освіти. Можлива спроба реставрувати стару радянську модель. Можливе точкове вирішення проблемних питань без якихось сутнісних змін. Можлива певна комбінація всіх чи частини зазначених сценаріїв.
Останнім часом найбільші дискусії у суспільстві та серед фахівців викликають загальне розуміння того, чим є сьогодні вища освіта, проблеми управління системою вищої освіти, управління на рівні закладів вищої освіти, забезпечення якості освіти, фінансування вищої освіти, питання доступу до неї, спеціальне регулювання для медичної, юридичної та педагогічної освіти, застосування нових технологій, глобальна і внутрішня конкуренція тощо.
Від початку вища освіта була спрямована на підготовку фахівців з окремих професій, що вимагали спеціалізованого і відносно тривалого навчання. Зокрема, це стосувалося державних службовців, юристів, лікарів, священиків тощо. Університети були також осередками культури, а іноді й виконували певні державні функції. Поступово в університетах почали не тільки передавати відомі знання, але і створювати нові. Внаслідок їх розвитку на початку XIX ст. сформувалися три моделі університету, які бачили його місію переважно у створенні нових знань (німецька), підготовці фахівців для державних потреб (французька, або наполеонівська), передачі культури новим поколінням (британська). Пізніше додалися функції соціалізації молоді, інноваційної діяльності у різних сферах, проектування економічного та суспільного розвитку та ін.
Протягом останніх 50 років у світі відбувається процес, який отримав назву масовизації вищої освіти. Від початку 1970-х до середини 2010-х р., за даними Інституту статистики ЮНЕСКО, показник GrossEnrollmentRatio, що є відношенням кількості здобувачів вищої освіти до загальної чисельності населення відповідного віку, у світі зріс від 10 % до 32 %, в Західній Європі та Північній Америці – від 31 % до 76 %, в Україні – від 41 % до 82 %. При цьому, в Україні не змінився концептуальний підхід, за яким вища освіта має бути спрямована, насамперед, на підготовку фахівців для народного господарства. Природно, що одним з наслідків стала поширена у суспільстві думка про перевиробництво фахівців. Натомість в багатьох інших країнах поширеними є так звані програми LiberalArts, які значною мірою орієнтовані на надання широкої освіти із соціальних, природничих і гуманітарних наук, а також передбачають і концентрування здобувачів на певних галузях знань. Це дещо нагадує колишню концепцію «інженера широкого профілю» і більшою мірою відповідає ситуації високої невизначеності вимог до майбутніх фахівців через швидкі технологічні зміни, а також передбачуваній необхідності багатократної зміни професій протягом трудового життя особи. Це відповідає і концептуальним змінам у розумінні міста людини у нашому суспільстві.
Багато дискусій викликає співвідношення між державним регулюванням з одного боку, і автономією закладів вищої освіти та академічними свободами учасників освітнього процесу з іншого. Сьогодні є багато прихильників руху як у перший, так і в другий бік. Зазначені вище процеси об’єктивно вимагають послаблення державного регулювання у сфері вищої освіти, що відповідає також і загальному напряму державної політики на дерегуляцію і децентралізацію управління. Тому, очевидно, потребують перегляду окремі регулятивні норми чинного закону про вищу освіту. Зокрема, це стосується багатьох вимог до кадрового, методичного, інформаційного, матеріально-технічного забезпечення освітнього процесу, вимог щодо структури, організації діяльності, внутрішньої документації закладів вищої освіти, переліку посад науково-педагогічних працівників, нормативного встановлення переліків «фахових» наукових видань та ін.
Варто звернути увагу на поширені в європейському освітньому просторі практики залучення професійних спільнот до розробки вимог до змісту вищої освіти, оцінювання діяльності закладів вищої освіти тощо. Такі вимоги зазвичай є не нормативними, а рекомендаційними. Оцінки можуть братися чи не братися до уваги державними органами, роботодавцями та іншими стейкхолдерами. Але процеси самоорганізації призводять до того, що на практиці таке регулювання часто працює більш ефективно, ніж централізоване управління. Бо порушення вимог професійного співтовариства зазвичай караються швидше і жорсткіше, ніж порушення законодавства. Доцільно було б визначити у законі місце таких професійних спільнот та громадськості у системі вищої освіти.
Прихильники посилення державного регулювання значною мірою орієнтуються на звичні радянські практики, неготовність закладів вищої освіти та їх працівників брати на себе відповідальність за результати своєї діяльності, нездатність багатьох з них вчасно і ефективно вирішувати проблеми. Повернення централізованого управління нерідко вимагають викладачі і студенти через неспроможність в інший спосіб захистити свої права та нездатність сформувати ефективні колегіальні органи управління та самоуправління, передбачені чинним законом.
Разом з тим, є група так званих регульованих професій/кваліфікацій, для яких регламентація змісту вищої освіти і освітньої діяльності відповідних закладів навпаки має бути посилена. Не можна ігнорувати існування доволі жорстких міжнародних стандартів, які регламентують зміст (а іноді й не тільки зміст) вищої освіти для працівників певних професій та встановлюють інші вимоги до відповідних освітніх кваліфікацій. Приміром, це стосується окремих спеціальностей і кваліфікацій з галузей знань 01 – Освіта/Педагогіка, 8 – Право, 22 – Охорона здоров’я, 25 – Воєнні науки, національна безпека, безпека державного кордону, 26 – Цивільна безпека, 27 – Транспорт. У таких випадках, зокрема, можуть бути передбачені:
- присвоєння одночасно з освітньою також і професійної кваліфікації за результатами складання єдиного державного кваліфікаційного іспиту, який перевіряє відповідність випускників вимогам не тільки освітніх, але і професійних стандартів;
- додаткові вимоги до вступників в Умовах вступу;
- додаткові вимоги до кадрового і матеріально-технічного забезпечення освітнього процесу при ліцензуванні і акредитації;
- додаткові вимоги до компетентностей і результатів навчання в стандартах вищої освіти.
Тому було б помилкою шукати єдине рішення всіх проблем. Більш доцільним здається визначення у законі поняття регульованої кваліфікації і посилення законодавчих вимог до освітніх програм, спрямованих на присвоєння таких кваліфікацій.
У контексті обговорення проблем регульованих спеціальностей доцільною є реалізація ідеї Ю. Рашкевича щодо зміни структури підготовки принаймні для деяких з них. Сьогодні закон передбачає послідовне здобуття вищої освіти за освітніми рівнями бакалавра і магістра. Лише для декількох спеціальностей галузі «Охорона здоров’я» є можливість створення інтегрованих програм. Обговорюється і запровадження такої практики для юридичних спеціальностей. Водночас, досі взагалі не здійснюється підготовка за передбаченим законодавством освітнім рівнем молодшого бакалавра. Варто принаймні для деяких регульованих кваліфікацій передбачити можливість їх здобуття на основі ступеня молодшого бакалавра за інтегрованими освітніми програмами, розрахованими на присвоєння ступеня магістра з відповідної спеціальності. Тоді загальний термін здобуття ступеня магістра залишиться незмінним (2-річна освітня програма молодшого бакалавра + 3,5-річна програма магістратури замість 4-річного бакалаврату та 1,5-річної магістратури, яка на практиці значною мірою дублює бакалаврську програму).
За такого підходу програми короткого циклу вищої освіти можуть бути реалізовані в межах чинного переліку спеціальностей. Але варто подумати і над програмами типу LiberalArts, які могли б передбачати модулі з природничих, точних, соціальних та гуманітарних наук, а також поглиблену концентрацію в обраній здобувачем освіти галузі знань. Це дало б здобувачам освіти можливість не поспішати з вибором освітньої програми, що спрямована на здобуття регульованої кваліфікації, а трохи подумати і прийняти відповідальне рішення у більш дорослому віці.
Якщо такий підхід буде реалізований, то логічним буде запровадження гнучкої моделі, де здобувач освіти, принаймні той, що вчиться за власні кошти, сам вирішує, чи претендує він на отримання поряд з освітньою також і професійної кваліфікації. Аналогічна можливість вже існує в медичній освіті, де для отримання професійної кваліфікації і права доступу до певних професій, потрібно отримати не тільки документ про вищу освіту, але й пройти навчання в інтернатурі. При цьому для деяких інших професій таке додаткове навчання непотрібне.
У цьому контексті не зовсім обґрунтованими виглядають пропозиції законопроектів про вищу юридичну освіту, які передбачають обов’язковість отримання професійної кваліфікації разом з освітньою всіма випускниками відповідних освітніх програм. Більш доцільним є встановлення певних вимог до освіти для присвоєння професійної кваліфікації. Але не жорстка вимога отримання професійної кваліфікації всіма здобувачами вищої освіти з відповідної спеціальності.
Чинний закон передбачає створення стандартів вищої освіти, які мають нормативний статус і використовуються, зокрема, при акредитації освітніх програм. У світі аналогічні стандарти зазвичай мають рекомендаційний характер і розробляються недержавними професійними організаціями. Аналогічні зміни передбачені проектом стратегії реформування вищої освіти до 2020 р. Можливо, варто не відкладати цей наступний крок і внести відповідні зміни до закону про вищу освіту. Принаймні для кваліфікацій, які не належать до регульованих. Втім, перехід до менш жорсткого регулювання для більшості спеціальностей потребує більш чіткого формулювання у законодавстві рамкових вимог до рівнів вищої освіти, які повинні чітко розмежувати вищу освіту від НЕ вищої, бакалаврській рівень від магістерського тощо.
Виокремлення регульованих кваліфікацій дає змогу відносно безболісно зробити крок у напрямі відмови від дипломів «державного зразка». Ця радянська спадщина мала певний сенс, коли в межах спеціальності всі студенти вчилися за єдиними програмами, а часто і за єдиними підручниками. Але цього вже давно немає. Остаточно вона втратила сенс після прийняття нового закону про вищу освіту, яким взагалі було скасовано державне регулювання змісту освіти у вигляді нормативних дисциплін, державних програм, підручників, затвердження в МОН навчальних планів та освітньо-професійних програм і освітньо-кваліфікаційних характеристик тощо. Сьогодні значна частина роботодавців говорить про відсутність в них потреби у дипломах державного зразка. Як перший крок можна було б залишити їх для регульованих кваліфікацій і скасувати для нерегульованих. Це було б логічно і з погляду законодавчого закріплення більш жорсткої регламентації для регульованих кваліфікацій і відповідних спеціальностей та освітніх програм.
Назрілим є питання переходу від управління закладами до управління системою вищої освіти з боку МОН. Певні кроки у цьому напрямі вже були здійснені в нових законах України «Про освіту» та «Про вищу освіту». Тим не менш, ця реформа управління залишається не закінченою. З одного боку, за МОН та іншими ЦОВВ залишаються окремі невластиві повноваження з безпосереднього управління державними закладами при виконанні функцій їх засновників, а також деяких контрольних повноважень, передбачених чинним законодавством. З іншого боку, в законодавстві недостатньо чітко прописані інші їх функції, пов’язані зі збиранням та аналізом інформації щодо стану вищої освіти, розробкою сценаріїв та прогнозів її розвитку, формуванням на цій основі стратегій та освітніх політик, правовим статусом цих стратегій і політик.
Уточнення функцій міністерств у цьому напрямі набуває особливої важливості у контексті інших реформ, що відбуваються у нашій державі. Насамперед, пов’язаних з децентралізацією управління, дерегуляцією та реформою Уряду. Серед іншого потрібно визначити у законодавстві обсяги даних, що мають збиратися, методики їх збирання, особливості зберігання та доступу до інформації, повноваження розпорядників ЄДЕБО та інших загальнодержавних інформаційних систем, електронних реєстрів й інших ресурсів тощо. Важливим є також уточнення функцій органів управління вищою освітою, відповідно до нового закону про освіту.
Однією з проблем управління державними закладами вищої освіти є конфлікт інтересів, що виникає через поєднання МОН функцій загального регулятора, органу ліцензування, органу, який розподіляє бюджетне фінансування між закладами вищої освіти тощо, з функціями і повноваженнями засновника значної частини (але не всіх) державних закладів. Останні названі «невластивими функціями» у презентації реформи державного управління. Ще один конфлікт інтересів виникає через поєднання функцій засновника, який є органом управління закладу вищої освіти, що призначає керівника і ухвалює чи затверджує певні рішення з його розвитку, та функцій органу управління, який має контролювати діяльність того самого ВНЗ від імені держави. Також існує невизначеність стосовно того, чи поширюються обмеження, які накладає стаття 19 Конституції України, на МОН та інші органи влади при виконанні ними повноважень засновника. Відповідно до неї ці органи, а також їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Незрозуміло, як вирізняти накази, розпорядження, інші документи, які видають одні й ті самі урядовці як керівники органів державної влади, і як керівники органів, яким делеговано повноваження засновників закладів вищої освіти. Перелік подібних питань можна продовжувати.
Але при спробах вирішити проблему «невластивих» повноважень МОН та інших центральних органів виконавчої влади з управління державними закладами вищої освіти відразу постає питання, кому можна передати ці повноваження. Найбільш популярною є ідея передати їх наглядовим радам ВНЗ. Це відповідало б поширеним у Європі практикам. Але сьогодні, мабуть, у жодному українському університеті немає наглядових рад, яким можна було б передати такі повноваження. Тим не менш, інші пропозиції – передати їх Фонду державного майна чи новій спеціально створеній для цього агенції є, мабуть, ще більш проблемними. Тому варто передбачити у законі про вищу освіту можливість передачі повноважень засновника наглядовим радам (це вже є в новому законі про освіту), але поки не робити таку передачу обов’язковою. Втім, навіть таке рішення вимагатиме корегування норм, які стосуються формування та інших функцій наглядових рад.
Інтеграція України до світового освітнього простору вимагає дотримання певних міжнародних та європейських стандартів, угод, інших документів. Зокрема, це міжнародна стандартна класифікація освіти (МСКО). Стандарти і рекомендації щодо забезпечення якості в Європейському просторі вищої освіти, Європейська рамка кваліфікацій, рамка кваліфікацій для європейського простору вищої освіти, документи конференцій міністрів освіти та ін.
Одним з наслідків може стати необхідність істотного перегляду існуючих переліків галузей знань та спеціальностей вищої освіти, принципів їх складання, а також їх місця у системі регулювання вищої освіти. Чинний закон про вищу освіту передбачає формування цих переліків МОН, зокрема за поданням Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, та їх затвердження Кабінетом міністрів України (стаття 13.1.7). Поняття спеціальності і галузі знань використовуються при ліцензуванні освітньої діяльності закладів освіти, створенні стандартів вищої освіти, акредитації освітніх програм, розподілі державного замовлення на підготовку фахівців, створенні галузевих експертних рад Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти.
У більшості країн світу таких нормативних переліків, встановлюваних на рівні державного законодавства, не існує. МСКО визначає широкі, вузькі та деталізовані галузі. Але їх метою є не нормативне регулювання, а збирання статистичних даних і допомога у класифікації освітніх програм ВНЗ. Самі освітні програми часто є міждисциплінарними і не завжди можуть бути однозначно зараховані до конкретної галузі МСКО.
Передбачене чинним законом застосування класифікаторів суттєво перешкоджає створенню міждисциплінарних програм, які є важливим інструментом розвитку вищої освіти. Спроби виправити недоліки переліків зазвичай ведуть до створення додаткових галузей і спеціальностей. За два роки, що минули після затвердження чинних переліків, в нас з’явилися додатково до початкового варіанту дві галузі знань та вісім спеціальностей. Зараз на громадському обговоренні перебуває проект створення ще семи нових спеціальностей. При цьому наші класифікатори поступово віддаляються від МСКО, що ускладнює визнання наших документів про вищу освіту в інших країнах. Крім того, відкриття нових спеціальностей виокремлення частини певної предметної галузі часто веде до необхідності створення ще декількох спеціальностей, які мають покривати інші частини цієї предметної галузі. Істотною проблемою може стати неможливість виконання умов ліцензування та вимог до створення спеціалізованих вчених рад із захисту дисертацій для нових вузьких спеціальностей.
У зв’язку з цим актуальним завданням є поступова відмова від нормативного регулювання галузей знань та спеціальностей, а також перегляд норм закону, які стосуються використання цих понять.
Потребують істотних змін норми щодо ліцензування освітньої діяльності у сфері вищої освіти. З одного боку, більшість фахівців вважає, що певне регулювання у цій сфері потрібно. З іншого, є дуже різні думки з приводу то, що саме і як саме регулювати.
На сьогодні ми маємо істотні суперечності стосовно ліцензування освітньої діяльності між законами України «Про вищу освіту» та «Про ліцензування освітньої діяльності». Проблема посилюється тим, що окремі вимоги чинних ліцензійних умов зберігають певні (не завжди кращі) традиції, але суперечать обом законам. Частково цю суперечність усуває нещодавно внесена до другого з них норма, за якою ліцензування освітньої діяльності здійснюється з урахуванням особливостей, визначених освітніми законами, зокрема, законом про вищу освіту. Але це стосується, скоріше, розбіжностей деталей, а не принципів ліцензування. Новий закон України «Про освіту» також передбачає, що спеціальні закони мають містити вимоги до ліцензійних умов. Сьогодні в законі про вищу освіту таких вимог немає. Закон про ліцензування видів господарської діяльності не визначає, що саме має ліцензуватися у вищій освіті. Це може бути не обов’язково спеціальність, але і загалом освітня діяльність закладу вищої освіти на певному рівні, діяльність за певною галуззю знань чи за конкретними освітніми програмами. Можливий і варіант, за якого ліцензується лише освітня діяльність, пов’язана із здобуттям регульованих кваліфікацій. А для інших освітніх програм інструментами забезпечення якості залишаються акредитація освітніх програм та інституційна акредитація. Це дало б змогу вирішити ще одну суперечність чинного закону про вищу освіту – неможливість позбавлення ліцензії за наявності акредитованої освітньої програми з відповідної спеціальності.
У зв’язку із запровадженням інституційної акредитації потребують змін норми, що стосуються акредитації освітніх програм. Зокрема треба передбачити можливість і визначити процедури акредитації міждисциплінарних програм. Варто уточнити терміни дії сертифікатів акредитації. У чинному законі передбачається майже довічне існування колись створених освітніх програм. Це, очевидно, не відповідає реаліям і швидкості змін, що відбуваються у суспільстві та технологіях. З іншого боку, потрібні критерії того, коли саме програма має проходити нову акредитацію, які якісні та/або кількісні зміни в ній мають відбутися для того, щоб постало питання про необхідність нової акредитації. Необхідно розширити перелік підстав для переоформлення сертифікатів про акредитацію освітніх програм. Як мінімум, він має передбачати таку можливість у випадку зміни на державному рівні назв галузей знань та спеціальностей, щоб не повторювати проблеми, які виникли у цьому році.
Складності з початком роботи Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти змушують шукати альтернативні варіанти акредитації. Це може бути, наприклад, акредитація авторитетними європейськими інституціями, які мають досвід акредитації у вищій освіті. Ще один варіант – акредитація вітчизняними незалежними агентствами, створеними за галузевою чи регіональною ознакою. В останньому випадку така акредитація може не передбачати видачі дипломів державного зразка. Але бути достатньою для визнання власних документів ВНЗ роботодавцями певної галузі чи регіону.
Як підсумок зазначу, що швидкі зміни, які відбувалися в нашому суспільстві протягом останніх років, змушують вже сьогодні істотно переглянути норми закону, які визначають компетенцію органів державної влади у сфері вищої освіти. Це можуть бути досить різні зміни. Але вони мають бути збалансовані між собою та з іншими змінами і спрямовані на забезпечення стійкого розвитку вищої освіти України.
Владимир Бахрушин, главный эксперт группы «Освіта» реанимационного пакета реформ, оригинал на сайте Освітня політика.
Освіта.ua
10.11.2017
