 |
Университетская автономия в Украине внедряется с большим недоверием и многочисленными предостережениями |
Автономия вузов в контексте законодательства и практики
Університетська автономія може розглядатися як саморегульоване і авторитетне академічне середовище, яке створює і поширює знання, але її також розглядають як фінансово-організаційну самостійність закладів освіти, яка дозволяє бути ефективними на ринку освітніх послуг. Те, що питання автономії університетів все більше набуває економічного змісту, не в останню чергу пов’язано з концепцією «підприємницького університету» Бартона Кларка, який писав про «перевинайдення» університетської автономії, колегіальності і досягнень у зв’язку зі змінами умов життя сучасних університетів. Автономія в економічному вимірі в умовах нестабільності чи скорочення державного фінансування надає університетам можливості диверсифікувати джерела фінансування. Автономія змінює обличчя університету, який активніше реагує на ринок, стає чутливішим до запитів споживачів, розвиває гнучкіші стратегії розвитку і забезпечення якості. Обмеження автономії може бути викликано специфікою державного управління, або ж системою фінансування, коли держава, відповідно до власних очікувань, встановлює показники продуктивності і таким чином скеровує розвиток університетів. У цілому сьогодні вважається доведеним, що збільшення автономії призводить до покращення економічного становища університету.
В Україні автономію поки що не розглядають як необхідну умову успішного розвитку університетів. Часткове розширення автономії, яке забезпечив закон «Про вищу освіту» 2014 року, навіть викликало критику. Закон «Про освіту» 2017 року закріпив право закладів освіти на автономію, при цьому вказавши, що «обсяг автономії …визначається цим Законом, спеціальними законами та установчими документами закладу освіти.»
Автономія університету можлива у чотирьох вимірах: академічна, організаційна, кадрова і фінансова. Європейська асоціація університетів (ЄАУ) розглядає ці виміри автономії таким чином:
- академічна автономія включає в себе рівень самостійності університету у питаннях набору студентів, навчальних програм, забезпечення якості;
- організаційна автономія охоплює академічні та адміністративні структури, моделі управління університетом;
- кадрова автономія полягає у можливостях закладу самостійно наймати працівників, забезпечувати їхнє професійне, наукове просування і розвиток;
- фінансова автономія стосується можливостей залучати кошти, володіти будівлями і майном, робити позики і встановлювати оплату за навчання.
Рівень автономії визначається тим, що з саме і в якій мірі регулюється законами або органами державної влади. ЄАУ розробила систему критеріїв, за якими досліджує автономію університетів різних країн Європи. Україна не була в числі країн, де проводилося таке дослідження, але аналіз нашого законодавства відповідно до критеріїв університетської автономії ЄАУ може мати цілком практичне значення. Результати такого аналізу спробуємо подати в таблиці. Принагідно зазначимо, що застосування критеріїв ЄАУ у цій статті не в повній мірі відображає методологію ЄАУ. Критерії використовуються лише як узагальнений орієнтир, і акцент робиться на особливостях української ситуації. Дані стосуються, як правило, державних закладів вищої освіти.
|
Критерій автономії, визначений ЄАУ |
Пояснення |
Загальна оцінка рівня автономії в Україні |
|
Академічна автономія |
||
|
Право закладу самостійно визначати кількість місць навчання |
Кількість місць навчання у кожному закладі вищої освіти встановлюється відповідно до ліцензованого обсягу (ст. 24 Закону «Про вищу освіту» - далі ЗУ ПВО). Заклад визначає кількість місць, але лише у відповідності до наявної у нього кількості ресурсів, що вимагаються ліцензійними умовами. Кількість місць навчання за кошти державного бюджету встановлюється правилами «широкого конкурсу» (ст. 72 ЗУ ПВО). |
Середній. |
|
Право закладу самостійно визначати правила прийому на навчання
|
Прийом на навчання до закладів вищої освіти здійснюється відповідно до Умов прийому на навчання, затверджених органом виконавчої влади у сфері освіти і науки України, тобто Міністерства освіти і науки України (частина перша ст. 44 ЗУ ПВО). Законом регулюються основні норми Умов прийому і строки їх оприлюднення. |
Низький. |
|
Право закладу самостійно впроваджувати або припиняти освітні програми (бакалаврського, магістерського та докторського рівня)
|
Програми розробляються і впроваджуються закладом самостійно за умови наявності відповідної ліцензії, а також дотримання умов акредитації у випадку, коли заклад хоче отримати право видавати випускникам цих програм дипломи державного зразка. Право припинення освітніх програм не регламентується Законом, тому заклад має право припиняти свої освітні програми за власним бажанням, проте на практиці таке рідко трапляється. Ліцензійні умови передбачають таке поняття як «звуження провадження освітньої діяльності», що означає скорочення місць навчання або закриття програми. Рішення про «звуження провадження освітньої діяльності» приймається органом ліцензування, тобто МОН. |
Середній. |
|
Право самостійно обирати мову навчання (на програмах бакалаврського та магістерського рівня)
|
Питання регулюється статтею 48 ЗУ ПВО та статтею 10 Закону «Про освіту». Встановлено, що мовою викладання у закладах є державна, тобто українська мова. В окремих випадках з метою створення умов для міжнародної академічної мобільності заклад може прийняти рішення про викладання однієї або кількох дисциплін англійською та/або іншими іноземними мовами, але при цьому він має забезпечити знання здобувачами цієї дисципліни також і державною мовою. Кількість таких дисциплін не регламентується. |
Середній. |
|
Право самостійно обирати механізми забезпечення якості та агенцію забезпечення якості.
|
Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти встановлює основні правила і вимоги до процедур забезпечення якості. Разом з тим можуть існувати також і незалежні установи оцінювання і забезпечення якості вищої освіти. Також визнається акредитація програм іноземними агенціями, які входять до переліку, затвердженого Кабінетом Міністрів України. (ст. ст. 18, 23, 24 ЗУ ПВО). |
Середній. |
|
Спроможність самостійно формувати зміст освітніх програм. |
Стаття 32 ЗУ ПВО передбачає, що заклади вищої освіти мають право розробляти та реалізовувати освітні (наукові) програми в межах ліцензованої спеціальності. Ст. 10 ЗУ ПВО визначає, що сукупність вимог до змісту та результатів освітньої діяльності закладів в межах кожної спеціальності встановлюється стандартом вищої освіти. Стандарт визначає ключові вимоги до освітньої програми. Стандарти за кожною спеціальністю розробляє і затверджує МОН за погодженням з низкою зацікавлених організацій. Стандарт вищої освіти визначає, зокрема, нормативний зміст підготовки здобувачів, сформульований в результатах навчання. |
Середній. |
|
Організаційна автономія |
||
|
Право закладу самостійно (за власною процедурою) обирати керівника без подальшого затвердження органом державної влади.
|
Процедура обрання керівника регулюється статтею 42 ЗУ ПВО. Обраний керівник затверджується відповідним органом державної влади. |
Низький. |
|
Право закладу самостійно встановити критерії до кандидатури керівника.
|
Критерії до кандидатури керівника закладу вищої освіти встановлені частинами першою та другою статті 42 ЗУ ПВО. |
Низький. |
|
Право закладу самостійно визначати процедуру усунення керівника закладу.
|
Процедура усунення керівника закладу повністю визначається частиною третьої статті 42 ЗУ ПВО. |
Низький. |
|
Право закладу самостійно встановлювати строк перебування на посаді керівника.
|
Строк перебування на посаді керівника встановлений частиною третьою статті 43 ЗУ ПВО. |
Низький. |
|
Право закладу запрошувати осіб, що не є його працівниками, до своїх органів управління.
|
Формування органів управління закладу вищої освіти визначається статтями 34, 35, 36, 37 ЗУ ПВО. До органів внутрішнього управління (ректор, декан, вчена рада) залучення осіб, що не є працівниками університету, не передбачено. Такі особи можуть бути долучені до наглядової ради університету, проте статус наглядової ради не дозволяє однозначно вважати її органом управління. Закон також передбачає, що особи, які не працюють в університеті, можуть бути залучені до робочих та дорадчих органів. |
Низький. |
|
Спроможність університету самостійно вирішувати питання своєї академічної структури.
|
Ст. 32, п. 14 частини другої ЗУ ПВО визначає, що заклад вищої освіти має право утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати свої структурні підрозділи. |
Високий. |
|
Спроможність університету створювати юридичні особи, у тому числі з прибутковим статусом. |
Ст. 32 ЗУ ПВО визначає, що заклад освіти може виступати засновником чи співзасновником інших закладів освіти (загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої, коледжів). Крім того, до прав національного університету, згідно зі статтею 29, належить право формувати на своїй базі структури різних типів (наукові та технологічні парки, бізнес-інкубатори, малі підприємства) з метою виконання і впровадження інноваційних проектів. Те саме право належить і університетам, які мають статус дослідницького (ст. 30). Ст. 70 ЗУ ПВО передбачає також права закладів вищої освіти засновувати підприємства для провадження інноваційної та/або виробничої діяльності. Втім широкої практики застосування ця норма не набула. |
Середній. |
|
Кадрова автономія |
||
|
Право закладу самостійно приймати на роботу викладачів та адміністративний персонал вищого рівня.
|
Стаття 32, пункт 4 частини другої ЗУ ПВО визначає, що заклади вищої освіти мають паво приймати на роботу педагогічних, наукових, науково-педагогічних та інших працівників. |
Високий. |
|
Право закладу самостійно встановлювати заробітну плату для викладачів та адміністративного персоналу вищого рівня.
|
Встановлення заробітної плати повністю регулюється законодавством (згідно з Єдиною тарифною сіткою розрядів і коефіцієнтів з оплати працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери. Крім того, законом регулюється розмір надбавок за вчене звання (частина друга ст. 59 ЗУ ПВО). Закон вказує, що керівник закладу відповідно до законодавства, статуту та колективного договору встановлює розміри доплат, надбавок, премій, матеріальної допомоги та заохочення працівників (частина третя ст. 59 ЗУ ПВО). |
Низький. |
|
Наявність особливого регулювання щодо звільнення працівників закладів вищої освіти (адміністративні та викладацькі посади вищого рівня). /Критерій використовується з урахуванням досвіду країн, у яких викладачі мають статус державних службовців/.
|
Звільнення працівників закладів вищої освіти регулюється трудовим законодавством, тому особливого регулювання немає. |
Високий. |
|
Заклади можуть самостійно приймати рішення щодо кар’єрного просування своїх працівників (професорів та адміністративних керівників вищого рівня) відповідно до власних процедур.
|
Ст. 55 ЗУ ПВО визначає загальні правила зайняття посад науково-педагогічних і педагогічних працівників в закладі вищої освіти. Зокрема, передбачено, що педагогічні працівники мають проходити атестацію, і їм можуть бути присвоєні педагогічні звання і кваліфікаційні категорії. Порядок їх присвоєння визначається урядом. Закон визначає базові вимоги до науково-педагогічних працівників (науковий ступінь, вчене звання), але передбачено, що заклад у своєму статуті може встановити додаткові вимоги. Зайняття посад науково-педагогічних працівників має відбуватися шляхом конкурсного відбору. Порядок проведення такого конкурсу затверджується вченою радою закладу вищої освіти. |
Середній. |
|
Фінансова автономія |
||
|
Тривалість циклу державного фінансування (менше року, рік або більше, ніж один рік).
|
Цикл державного фінансування (бюджетний період) для державних закладів вищої освіти, які є бюджетними установами, становить один рік (ст. 3 Бюджетного кодексу України). |
Низький. |
|
Тип державного фінансування (бюджет на чітко визначені позиції, блочний грант з обмеженнями або без обмежень внутрішнього переміщення коштів з ініціативи самого закладу).
|
Фінансування відбувається відповідно до фінансового плану (кошторису), який затверджується в установленому порядку. В кошторисі є вичерпний перелік статей видатків. Крім того, перелік позицій, на які можуть витрачатися кошти закладу, у т. ч. його власні надходження, регулюється законодавством (ст. 13 Бюджетного кодексу України). Внутрішнє переміщення коштів з ініціативи самого закладу обмежене. |
Низький. |
|
Спроможність закладу брати позики (у тому числі регулювання суми відсотків, отримання спеціального дозволу на це або ж право самостійно брати позику).
|
Заклади, які є бюджетними установами, не мають права брати позики (частина четверта ст. 16 Бюджетного Кодексу України) |
Низький. |
|
Спроможність закладу вільно розпоряджатися залишками коштів.
|
Залишок коштів (власних надходжень) закладів, які є бюджетними установами, витрачається за фіксованим переліком видатків (ст. 13, частина 9 статті 51 Бюджетного кодексу України). |
Низький. |
|
Право закладу володіти будівлями.
|
Будівлі державних закладів вищої освіти закріплюються за ними на основі права господарського відання, але також можуть бути передані у власність (ст. 70 ЗУ ПВО). При цьому будівлі, що перебувають у господарському віданні, не можуть бути предметом застави, не підлягають продажу. Також будівлі (як і інше майно) державних і комунальних закладів не підлягають приватизації і не можуть використовуватися самостійно на розсуд закладу без відповідних погоджень з органами державної влади (частина 4 ст. 80 Закону України «Про освіту»). |
Низький. |
|
Право закладу вільно встановлювати ціну на навчання для різних категорій студентів.
|
Розмір плати за навчання встановлюється закладом самостійно, але вартість платних послуг, що надають заклади, визначається у порядку, передбаченому МОН. Крім того, є й інші обмеження щодо встановлення ціни: зокрема, вона повинна встановлюватися лише в національній валюті, на весь термін навчання і може змінюватися не частіше одного разу на рік і не більш як на офіційно визначений рівень інфляції (ст. 73 ЗУ ПВО). |
Середній. |
Специфіка української ситуації полягає в тому, що університетська автономія впроваджується з великою недовірою і численними застереженнями, про які слід сказати окремо.
1. Перш за все, проблема академічної автономії тісно переплітається з питаннями якості вищої освіти. Закон України «Про вищу освіту», як вважається, забезпечив найбільше поступу саме в цьому виді автономії. Академічна автономія є доволі половинчастою, але її одразу ж почали розглядати як загрозу «неякісної» освіти. Можна припустити, що уніфікація стандартів спеціальностей і навчальних дисциплін, яка була раніше, забезпечувала певні гарантії для закладів вищої освіти, адже навчальна програма меншою мірою залежала від розробника. Збільшення автономії в цьому відношенні дало більше простору для творчості, але й збільшило відповідальність. Водночас очікування, що академічна автономія одразу підштовхуватиме до вдосконалення програм, виявилося дещо ідеалістичним. Причиною цього є радше нестача ресурсів для системного вдосконалення програм. Крім того, дається взнаки відсутність звички розглядати зміст та якість програм як конкурентну перевагу. Університети з більшим натхненням конкурують за рахунок супутніх переваг, таких як розмір ціни за навчання, вигідне розташування, розвиток кон’юнктурних спеціальностей тощо. Відтак академічна автономія, принаймні без належної автономії у всіх інших вимірах, поки що не дає необхідного поштовху для розвитку.
2. Організаційна автономія виглядає майже повністю відсутньою у державних закладів вищої освіти, якщо керуватися критеріями ЄАУ. Хоча на практиці це не зовсім так. Детально прописані процедури формування органів управління покликані зробити університет все ж таки більш незалежним від центральних органів державної влади. Право обирати керівника університету широким колективом, участь студентів у виборах та інші норми забезпечують формування колективу університету як автономної університетської громади. Деталізація правил дозволяє гарантувати участь в управлінні всіх членів спільноти, уникаючи потенційної дискримінації «міноритарних стейкхолдерів». Все це дозволяє забезпечити певний рівень автономії. Разом з тим, такі правила, як і практика їх застосування, роблять університет доволі замкнутим середовищем, значною мірою залежним від внутрішніх груп впливу. Ця обставина консервує університетське життя і навряд чи зможе сприяти глобальній конкурентоспроможності українських університетів.
3. Говорячи про кадрову автономію університету, слід мати на увазі, що стандартизовані кваліфікаційні вимоги до науково-педагогічних працівників є результатом не стільки регулювання, скільки традицій і практики, що склалася. Разом з тим, у межах цих вимог прийняття на роботу викладача є повністю компетенцією університету. Ринок освітніх послуг, як очікується, має сприяти тому, щоб університети приймали найкращих і найбільш спроможних якісно виконувати свою роботу викладачів, адже від цього залежатиме й кількість студентів. Проте, як показує досвід, в питаннях конкуренції за робоче місце викладача крім високої кваліфікації грають роль також і лояльність, і непотизм. Держава, згідно з усталеною практикою, визначає і контролює атестацію науково-педагогічних кадрів, зокрема, присвоєння вчених звань. Така практика може забезпечити дотримання чітко встановлених кваліфікаційних вимог, але мало стимулює до визначних досягнень. Існуюча система оплати праці викладачів залишається надто негнучкою і «зрівнялівською». Правила формування викладацького навантаження та встановлення нормативів чисельності студентів на викладацьку ставку все ще в компетенції держави. Все це не дозволяє встановлювати конкурентоспроможні зарплати висококваліфікованим професорам і ставить кожного викладача у принизливу залежність від формальної чисельності студентів. Для викладачів існують певні гарантії (наприклад, у вигляді законодавчо встановлених надбавок і тарифікації), які утримують патерналістськи налаштований кадровий склад університетів, але водночас, певною мірою, стримують вищу освіту від остаточного кадрового занепаду. Відтак, кадрова автономія, хоча й виглядає оптимістичною відповідно до критеріїв ЄАУ, на практиці має чимало обмежень, характерних саме для України.
4. Фінансова автономія була і залишається найбільш проблемним аспектом для України. Це пов’язано зі специфікою бюджетного законодавства, яке визначає правила для державних закладів вищої освіти. Держава не лише регулює всі надходження і витрати закладу. Без перебільшення можна стверджувати, що у суспільстві існує страх перед неконтрольованим або ж недоброчесним використанням державного майна, що належить закладам освіти. Свідченням цього є численні «запобіжники» в законодавстві, які мають на меті зробити неможливим відчуження цього майна і навіть ускладнити його оренду. Характерним прикладом є частина четверта статті 80 Закону України «Про освіту», яка в її першопочатковій редакції передбачала, що «об’єкти і майно державних і комунальних закладів не підлягають приватизації чи використанню не за освітнім призначенням». Стаття стала приводом для припинення договорів оренди приміщень місцевих університетів, які використовувалися для розміщення студентських кафе та буфетів, оскільки одним з регіональних відділень Фонду державного майна це було розтлумачено як використання приміщень університету «не за освітнім призначенням». У результаті численних клопотань у грудні 2018 році у статтю були внесені зміни, але вони також передбачають доволі складну процедуру надання в оренду приміщень державних закладів вищої освіти. Згідно з законодавством, лише частина коштів від оренди приміщень залишається в бюджеті університету, а використання цих коштів жорстко регламентоване. Можливо, обмежувальному регулюванню сприяли надто кричущі випадки недоброчесного використання майна університетів в минулому, а проте обмеження не сприяють ефективності сьогодні, адже не всяке майно потрібно університету, а використання майна може і має давати йому більше ресурсів для розвитку.
Особливістю українського ставлення до автономії університету є те, що така автономія часто розуміється як привілей, який можна надавати лише обраним, «найкращим», тим, які «заслужили». З огляду на це, бажання визначити «найкращих» експліцитно присутнє в українському законодавстві. Наприклад, статті 29 і 30 Закону «Про вищу освіту» визначають, що лише університет, що має статус національного, володіє правом визначати норми часу навчальної та іншої роботи науково-педагогічних працівників, здійснювати перерозподіл нормативів чисельності студентів на одну викладацьку посаду, а університет, що має статус дослідницького, володіє ще й правами приймати остаточне рішення щодо присвоєння вчених звань, самостійно утворювати разові спеціалізовані вчені ради для захисту дисертацій доктора філософії, самостійно визначати статті та обсяги витрат власних надходжень. Таким чином ті елементи автономії, які є природними для західного світу, у нас розуміються як преференції, якими слід наділяти лише заклади з особливими статусами. Якщо ж погодитися з припущенням, що автономія є не самоціллю, а засобом для ефективного розвитку університету, таке привілеювання може стати хіба що елементом нечесної конкуренції.
Таким чином, з точки зору перспектив державної політики, все ж таки є необхідність визначитися з тим, яку роль університетська автономія має відігравати у стратегічному розвитку української вищої освіти: чи стане вона лише «бонусом», «подарунком» для окремих закладів, чи все ж таки засобом інтенсифікувати активність університетського менеджменту і академічного середовища, їхню відповідальність за розвиток університету, самостійний пошук доцільних і ефективних рішень. Не секрет, що автономія все ще викликає якщо не страх, то побоювання, адже вона здатна поставити заклади освіти в умови значно жорсткішої конкуренції, ніж навіть існує зараз. Разом з тим, без автономії жоден університет не здатний стати точкою росту. Звичайно, не слід ігнорувати і ризики, які створюватиме автономія, зокрема, і у питаннях доброчесного використання ресурсів, але переваги, які вона дасть для формування сильного і конкурентоспроможного освітнього середовища, будуть набагато більшими.
Елена Панич - государственный эксперт директората высшего образования и образования взрослых Министерства образования и науки Украины, кандидат исторических наук, доцент, оригинал на сайте Освітня політика.
Освіта.ua
29.07.2019
