 |
Национальное агентство без независимых учреждений станет монополистом в системе образования |
Про независимые организации в высшем образовании
Закон “Про вищу освіту” (стаття 23) визначає статус незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти. Однак у процесі імплементації норм нового Закону чомусь забули про цю важливу статтю. У розпалі дискусій та перманентного скандалу навколо формування Національного агентства з забезпечення якості вищої освіти про незалежні установи майже не згадують. При цьому не враховують того, що без формування мережі незалежних установ створення самого НАЗЯВО втрачає сенс.
Національне агентство без незалежних установ перетворюється в одного з монополістів у системі вищої освіти. Фактично, без формування мережі незалежних установ та наділення їх відповідними повноваженнями ми будемо мати лише перерозподіл функцій та повноважень між МОН та НАЗЯВО, що по суті майже нічого не змінює в системі вищої освіти.
Чи не тому так сперечаються про НАЗЯВО та окремих членів нового колегіального органу, бо не розуміють, чи вдають, що не розуміють роль незалежних установ у новій системі забезпечення якості вищої освіти?!
Якщо б на систему забезпечення якості вищої освіти сьогодні поглянули як на ціле, то дискусії про окремих членів НАЗЯВО, через обрання яких нібито блокується діяльність НАЗЯВО, показали б всю абсурдність ситуації, що склалася не лише навколо формування НАЗЯВО, а й взагалі навколо формування системи забезпечення якості вищої освіти. І хоча може здатися, що мова йде лише про формування зовнішньої системи забезпечення якості вищої освіти, насправді ж мова йде і про ефективне забезпечення функціонування внутрішніх систем забезпечення якості вищої освіти у самих вищих навчальних закладах, оскільки внутрішні системи в наших умовах не будуть реально функціонувати без побудови ефективної зовнішньої системи забезпечення якості вищої освіти.
Рано чи пізно діяльність Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти буде розблоковано. На жаль, вже сьогодні можна прогнозувати, що після розблокування діяльності, новостворене Національне агентство не буде направляти основну свою увагу на розбудову мережі незалежних установ, бо такі установи мають бути значною мірою незалежними і від самого Національного агентства. Розуміння цього, звісно, не повинно сьогодні впливати на наше бачення та оцінку ситуації щодо теперішнього блокування діяльності НАЗЯВО. Однак ми маємо бути готовими до того, що доведеться поступово, крок за кроком, втілювати ті норми, які містить новий Закон “Про вищу освіту”, а саме в частині щодо формування нової системи забезпечення якості вищої освіти. Разом з тим, доведеться в майбутньому вносити доповнення в розділ V Закону, бо теперішня ситуація та відповідні формулювання ст. 23 Закону залишають багато двозначностей щодо статусу незалежних установ та їх ролі в новій системі забезпечення якості вищої освіти.
Чи можуть незалежні установи з забезпечення якості вищої освіти працювати без співпраці з Національним агентством з забезпечення якості вищої освіти?
Існувати і працювати вони, звісно, можуть. Однак мова йде про те, наскільки такі установи будуть мати вплив на систему вищої освіти? Насправді, незалежні установи можуть ефективно працювати лише в такій системі вищої освіти, суб’єкти якої передбачають та потребують таких установ. Саме незалежні установи надають сенс роботі Національного агентства, однак в свою чергу потребують його підтримки та співпраці з ним. Не випадково ст. 18 Закону “Про вищу освіту” вказує на те, що Національне агентство з забезпечення якості вищої освіти акредитує незалежні установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти. Така акредитація також передбачається в “Стандартах та рекомендаціях щодо забезпечення якості вищої освіти в Європейському просторі вищої освіти”, які пропонує Європейська асоціація із забезпечення якості вищої освіти. Більш того, Європейська асоціація говорить саме про офіційне визнання незалежних агенцій “компетентними державними органами, які діють у європейському просторі вищої освіти, як такі, що відповідають за зовнішнє забезпечення якості.” У нашому випадку мова йде саме про Національне агентство з забезпечення якості вищої освіти. Мова йде, звісно, не лише про норми національного законодавства та європейські стандарти. НАЗЯВО потрібне не лише для акредитації (визнання) незалежних установ, а й для забезпечення відповідної арбітражної процедури, потреба в якій може виникати як за результатами співпраці незалежних установ та вищих навчальних закладів, так і за результатами взаємостосунків між окремими незалежними установами. Однак останнє передбачає наділення незалежних установ відповідними повноваженнями.
Про функції незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти.
Важливо на законодавчому рівні переосмислити та чітко розділити функції Національного агентства з забезпечення якості вищої освіти та функції незалежних установ з оцінювання та забезпечення якості вищої освіти.
Саме незалежні установи мають готувати експертні висновки щодо забезпечення якості вищої освіти в тому чи іншому вищому навчальному закладі, та вони не повинні мати безпосереднього відношення до ухвалення рішень. Національне агентство як колегіальний орган має обмежуватися ухваленням відповідних рішень на основі висновків незалежних установ.
НАЗЯВО не повинно мати відношення до підготовки висновків, однак воно повинно мати можливість за достатніх та чітко визначених підстав відхилити певні висновки незалежної установи, однак воно не повинно підміняти висновки незалежних установ власними висновками, а тим більше, на основі власних висновків ухвалювати свої рішення. Такий розподіл повноважень значною мірою буде сприяти унеможливленню зловживань як з боку незалежних установ, так і з боку НАЗЯВО.
Сьогодні Закон надає НАЗЯВО право готувати відповідні експертні висновки. У той же час повноваження незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти по суті зведені в Законі до функцій “допомоги вищим навчальним закладам в організації системи забезпечення якості та внесення пропозицій Національному агентству із забезпечення якості вищої освіти щодо акредитації освітньої програми” (п.1, ст.23). Такі рекомендації не можуть розглядатися як повноцінні експертні висновки, вони можуть взагалі не братися до уваги НАЗЯВО. В такому разі роль незалежних агенцій (установ) у системі вищої освіти буде незначною. Більш того, створювати такі установи не буде мати великого сенсу. Звертатися за допомогою до таких установ вищим навчальним закладам також не буде сенсу.
Закон “Про вищу освіту” в дивний спосіб визначає права незалежних установ. Так п.2, ст. 23 декларує: “Незалежні установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти можуть співпрацювати з Європейською асоціацією із забезпечення якості вищої освіти, зокрема, з метою запровадження європейських стандартів і рекомендацій щодо підвищення якості вищої освіти в Україні.” Власне кажучи, нічого, окрім відсутності акредитації, не заважає незалежним установам співпрацювати з Європейською асоціацією. Сьогодні Закон декларує можливість, яка не може бути повноцінно реалізована до моменту акредитації незалежної установи в НАЗЯВО. Звісно, спочатку такі незалежні агенції потрібно ще створити. І головне щоб вони, дійсно, були незалежними.
Поміж можливих функцій незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти потрібно виокремити дві головні функції.
По-перше, надання допомоги вищим навчальним закладам в організації внутрішньої системи забезпечення якості вищої освіти; така функція передбачена чинним Законом.
По-друге, підготовка експертних висновків щодо наявності у вищих навчальних закладах необхідних умов для забезпечення якості вищої освіти. Така функція не передбачена чинним Законом “Про вищу освіту”. Натомість, чинний Закон “Про вищу освіту” декларує доволі невизначену функцію незалежних установ, яка зводиться до надання рекомендацій. Така функція надає незалежним агенціям лише дорадчі повноваження, що не дозволяють розглядати незалежні агенції як впливових суб’єктів в системі вищої освіти, які можуть стати надійними суб’єктами в системі противаг у вищій освіті.
Власне, саме відповідне розуміння другої функції незалежних установ проводить чітку межу між задекларованим в Законі баченням місця та ролі незалежних установ та пропонованим у даній статті баченням. Половинчастий характер Закону “Про вищу освіту” найбільш помітний саме в розділу V, в якому говориться про забезпечення якості вищої освіти.
Неготовність надати незалежним агенціям відповідні повноваження робить малоймовірною ефективну розбудову всієї системи забезпечення якості вищої освіти. Держава зберігає за собою тотальний контроль над системою вищої освіти, а бажання можновладців “доопрацювати” Закон “Про вищу освіту”, зокрема розділ V, вказує лише на бажання посилити такий державний контроль.
Сьогодні можна сперечатися про деталі, однак повинен бути зрозумілим головний підхід до розбудови системи забезпечення якості вищої освіти, таке розуміння у освітянської спільноти, як видається, відсутнє.
Українські можновладці протягом останніх двох років постійно схилялися до мінімальних змін теперішньої системи забезпечення якості вищої освіти, дискусії про роль НАЗЯВО та окремих її членів чудово це демонструють. Разом з тим, слід зазначити, що чинний Закон декларує повноваження незалежних установ, але не дозволяє розглядати їх як суб’єктів, які, дійсно, зможуть сприяти забезпеченню якості вищої освіти у вищих навчальних закладах.
По суті, незалежні установи мають давати відповідь на доволі просте питання: чи забезпечені у вищому навчальному закладі чи його філії належні (мінімальні) умови для отримання якісної вищої освіти?
У наших умовах незалежним установам на першому етапі їх діяльності потрібно буде відповідати на питання: чи є відповідний заклад освіти саме вищим навчальним закладам або навчальним закладом взагалі?
Як показує теперішня практика, сьогоднішня система вищої освіти та її відповідні суб’єкти далеко не завжди виявляють спроможність давати відповіді на ці прості питання.
Загрози та перешкоди на шляху розбудови мережі незалежних установ з забезпечення якості вищої освіти.
Головна перешкода на шляху розбудови мережі незалежних установ із забезпечення якості вищої освіти полягає у відсутності культури освітнього консалтингу в Україні. Університетський менеджмент не готовий звертатися до послуг освітнього консалтингу. Потреба в такому звертанні з'явиться лише в тому випадку, якщо від порад, рекомендацій та висновків незалежних установ буде залежати доля вищих навчальних закладів, зокрема питання фінансування вищих навчальних закладів та їх сприйняття в суспільстві.
Закон не змушує їх це робити, і це добре, адже існує загроза того, що у випадку надання на законодавчому рівні незалежним агенціям відповідних повноважень, у багатьох зацікавлених стейкхолдерів виникне бажання взяти під контроль діяльність тієї чи іншої незалежної установи або створити під власні інтереси таку агенцію, яка однак за жодних обставин не зможе функціонувати як незалежна агенція.
Брак фінансів та інших ресурсів також може стати серйозною перешкодою на шляху формування мережі незалежних агенцій з забезпечення якості вищої освіти. Окремі експертні групи, які виявлять бажання створити незалежні установи, зіштовхнуться з проблемою фінансування незалежних агенцій, особливо гостро ця проблема постане на початковому етапі діяльності незалежних установ. Такі установи не будуть громадськими організаціями, а відповідно їм буде складно розраховувати на отримання грантів.
Окремою проблемою виступає проблема експертів, які мають працювати в таких агенціях. Відповідної практики підготовки незалежних освітніх експертів ми не мали до цього часу. Марно сподіватися на підготовку таких експертів у вітчизняних вищих навчальних закладах. Навіть за умов вирішення фінансових питань відсутність достатньої кількості освітніх експертів обов’язково буде відчуватися особливо гостро на першому етапі становлення незалежних установ.
Рекомендації
Для розбудови мережі незалежних агенцій з забезпечення якості вищої освіти потрібно вжити наступних заходів.
По-перше, потрібно внести відповідні зміни та доповнення до розділу V Закону “Про вищу освіту”. Такі зміни та доповнення мають стосуватися як повноважень НАЗЯВО, так і повноважень незалежних установ. Насамперед, мова йде про наділення незалежних установ виключним правом готувати всі експертні висновки в системі забезпечення якості вищої освіти, в свою чергу НАЗЯВО має бути позбавлено такого права.
По-друге, потрібна відповідна урядова програма фінансування діяльності незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти. Без такої програми незалежні установи не зможуть на початковому етапі функціонувати як незалежні інституції. Існує загроза фактичної втрати ними свого незалежного статусу. Недооцінка цього фактора може суттєво позначитися на процесі розбудови мережі незалежних установ. Фінансування не повинно направлятися безпосередньо незалежним агенціям, таке цільове фінансування має відбуватися опосередковано через відповідну цільову підтримку вищих навчальних закладів у питанні забезпеченні останніми якості вищої освіти.
По-третє, потрібна урядова програма підтримки підготовки освітніх експертів.
По-четверте, НАЗЯВО після розблокування його діяльності одним з пріоритетних завдань має визначити розробку прозорої процедури отримання акредитації незалежними установами оцінювання та забезпечення якості вищої освіти.
По-п’яте, діяльність незалежних установ може розпочатися лише після підготовки процедури арбітражу як між замовниками послуг незалежних установ та незалежними установами, так і окремими незалежними установами.Така практика буде узгоджуватися з відповідними рекомендаціями Європейської асоціації з забезпечення якості вищої освіти, а саме з рекомендацією щодо проведення взаємних перевірок агенціями одна одної. Такі перевірки неминуче будуть викликати конфліктні ситуації, які потрібно буде залагоджувати за сприяння Національного агентства з забезпечення якості вищої освіти. Національне агентство з забезпечення якості вищої освіти як колегіальний орган має виступати арбітром у випадку претензії однієї агенції до іншої, однак при цьому Національне агентство має послуговуватися відповідною чіткою процедурою, яка б гарантувала об’єктивність розгляду справи.
Дані рекомендації мають розглядатися як першочергові та такі, що направлені на забезпечення стартових умов функціонування незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти, іншими словами, без втілення в життя даних рекомендацій не можна переходити до процедури акредитації незалежних установ в НАЗЯВО. Дані рекомендації можуть бути реалізовані за два роки, адже найбільшу проблему буде становити саме процес підготовки незалежних освітніх експертів, без яких діяльність незалежних установ є неможливою.
Юрий Федорченко, портал «Освітня політика»
Освіта.ua
28.04.2016
