Ежегодно заходит речь об увеличении или уменьшении государственного заказа. Одни университеты возмущаются, что у них «отбирают» государственные места, другие же, наоборот, делают заявления об открытии новых специальностей с бюджетными местами.
Что в действительности происходило с государственным заказом в 2013 году, каковы его динамика и география по сравнению с прошлыми годами, и будет рассмотрено в этой статье на основе отчета, подготовленного экспертами Центра исследования общества.
Государственный заказ: сколько расходует бюджет
Рост расходов на государственный заказ в украинском образовании происходил двумя волнами: первая длилась до 2010 года, а вторая – после резкого сокращения расходов в 2011 году, когда государство опять начало наращивать объемы финансирования государственного заказа.
График 1. Запланированные расходы на государственный заказ (2007‑2013)
Какова же природа этого роста, и можно ли говорить о реальном росте финансирования высшего образования? Сумма расходов в 2013 году почти на 7 % выше показателей предыдущего года. Но по сравнению с 2010 годом она выросла всего лишь на 3,2 %, в то время как рост цен по сравнению с 2010 годом составляет 28,8 %. Иными словами, в реальных показателях расходы на образование уменьшаются.
Уменьшаются они и как доля в структуре государственного бюджета. Это происходит из-за того, что темп прироста расходов на образование происходит медленнее темпа прироста государственных расходов в целом. Как следствие, в 2010 году финансирование государственного заказа составляло 6,4 % государственных расходов (что было рекордом для Украины), а уже в этом году – менее 5 %.
Кроме того, на первый взгляд может показаться, что при условиях общего сокращения количества бюджетных мест и роста финансирования государственного заказа объем средств, выделенных на одного студента-бюджетника, повышается. Однако нужно помнить, что в Украине отсутствует четкий регламентирующий механизм, соотносящий количество полученных бюджетных мест с объемом государственного финансирования учебного заведения. При отсутствии прозрачной процедуры перераспределения полученных средств соответственно количеству мест государственного заказа нельзя говорить о качественном росте финансирования одного студента-бюджетника.
К тому же, напомним, что к в 2013 году в Украине не существовало методики, согласно которой можно было бы определять стоимость обучения одного студента на определенном направлении, а соответствующее постановление приняли лишь в конце мая прошлого года. Описанная в нем методика фактически сохраняет максимальный контроль Министерства образования и науки даже над мельчайшими расходами университета, а эффективность такого подхода сомнительна.
Кроме того, важно также вспомнить такие характерные признаки государственного заказа в Украине. Во-первых, в 2013 году 90 % государственных расходов на образование направляется именно на высшее образование. На другие две составляющие – подготовку рабочих кадров и последипломное образование – средств выделяется непропорционально мало. Например, на подготовку рабочих кадров в 2010 году было выделено 3,8 млрд грн, но уже в 2011 году – лишь 989 млн грн, то есть в четыре раза меньше. В 2013 году на эту статью расходов предусмотрено 1,35 млрд грн, что, впрочем, составляет всего 35 % от уровня в 2010 году. Такая ситуация резко контрастирует с постоянным сетованием властей, и в частности руководителей образовательной сферы, на увеличение количества высококвалифицированных рабочих и необходимость их подготовки. А сами профтехучилища не способны повлиять на ситуацию из-за слабой представленности в медиа и собственной непопулярности среди населения.
Второй характеристикой распределения средств государственного заказа является их раздробленность между разными министерствами и ведомствами. Так, в 2013 году 31 государственное учреждение распоряжалось той или иной суммой средств на образование, хотя еще в 2011 году их было аж 36. Здесь можно вспомнить заявление Дмитрия Табачника о необходимости централизации средств госзаказа в профильном министерстве. Однако если взглянуть на долю средств, которыми распоряжалось МОН, то наиболее интенсивно она росла в течение 2007‑2010 гг., то есть до назначения Д. Табачника министром образования. В течение этого периода часть средств в распоряжении Министерства образования и науки выросла на 6 %, в то время как в 2010-м и до сегодня – всего на 3 %.
Кого и кому заказывает государство
Конечно, вопрос государственного заказа в образовании – это не только проблема эффективного и прозрачного финансирования. Не менее важным является распределение бюджетных мест между разными специальностями и университетами, которые будут готовить будущих специалистов.
Для удобства анализа распределения бюджетных мест мы отсортировали направления обучения в украинских университетах на десять групп соответственно классификации ЮНЕСКО: инженерное дело, производство и строительство; общественные науки, бизнес и право; гуманитарные науки и искусство; ИТ; естественные науки; сельское хозяйство; педагогика.
Больше всего мест государство традиционно выделяет именно на инженерные и производственные специальности ‑ в течение последних шести лет их доля в общей структуре госзаказа держится на уровне 35 %. Собственно, структурно распределение государственного заказа является достаточно стабильным. Существенные изменения коснулись специальностей общественных наук, бизнеса и права, гуманитарных наук и искусства, а также ИТ. Рост доли последней группы обусловлен уменьшением государственного заказа на первые две. Кроме того, если количественно сравнивать распределение мест в 2012 и 2013 годах, то сокращение произошло во всех группах специальностей, кроме собственно ИТ и сельского хозяйства.
График 2. Распределение мест государственного заказа между группами специальностей
Тем не менее, сокращение мест на специальности общественных наук, бизнеса и права не означает автоматического сокращения количества выпускников этих специальностей. Это связано с сочетанием контрактного и бюджетного финансирования высшего образования. Значительная часть абитуриентов готова платить за обучение именно на этих направлениях, поскольку из-за стереотипов, которые бытуют в украинском обществе, считается, что именно такая квалификация будет давать высокий доход в будущем. Это подтверждает как существование программ в некоторых университетах, где обучаются преимущественно лишь на контрактной основе, так и данные ЮНЕСКО, согласно которым в 2009 году 45 % всех выпускников украинских ВУЗов были студентами именно общественно-политических направлений. Именно поэтому возможность университетов набирать студентов-контрактников сводит на нет попытку государства формировать и регулировать рынок труда за счет перераспределения мест государственного заказа.
Если взглянуть на то, какие университеты получили больше всего бюджетных мест, то первая тройка не вызывает особого удивления: на первом месте находится Киевская политехника, за ней идут КНУ им. Т. Шевченко и Львовская политехника, даже невзирая на то, что в двух последних по сравнению с 2012 годом сократили места. В конечном итоге, подавляющему большинству популярных ВУЗов урезали государственный заказ. Исключением является Днепропетровский национальный университет им. О. Гончара, в котором в этом году государственный заказ вырос на 14,8 %. Причем рост там произошел на всех направлениях, включая общественно-гуманитарные, на которые в целом по Украине произошло существенное сокращение. Хочется надеяться, что такое решение не вызвано тем, что академическая карьера главы конкурсной комиссии и первого заместителя министра образования Евгения Сулимы началась именно в ДнНУ.
Лишенными логики выглядят также другие решения конкурсной комиссии. Например, часто они идут вразрез с министерским рейтингом университетов. Так, у ведущих харьковских технических ВУЗов госзаказ сократили, в то время как на соответствующие направления в университетах Запорожья, которые уступают место в рейтинге МОН или же вообще не являются техническими вузом, госзаказ не уменьшили, а кое-где даже увеличили. Другим примером является распределение мест между разными университетами, сосредоточенными в одном городе. Так, далеко не первому в рейтинге львовскому университету прибавили ровно столько бюджетных мест на факультете международных отношений, сколько забрали у другого львовского вуза, который имеет лучшие показатели своей деятельности. Такие случаи не являются одиночными.
***
Ситуация с госзаказом в 2013 году выглядит еще более неадекватной ввиду того, что в конце прошлого года был принят новый Закон Украины о государственном заказе в сфере образования. Но уже сегодня можно с уверенностью утверждать, что он является абсолютно неэффективным для выполнения поставленных заданий. В первую очередь это касается попыток сделать процесс распределения государственных мест более прозрачным. Не были выполнены требования закона о публикации про конкурс на официальных сайтах министерств и ведомств. Также общественность не имеет возможностей контролировать этот процесс, ведь государственный заказчик сам определяет порядок созыва конкурсной комиссии и реальные критерии, по которым отбираются вуз (критерии, указанные в законе, касаются скорее возможности университетов принимать участие в конкурсе, но не имеют возможности хоть как-то ранжировать их).
Напоследок имеем ситуацию, когда университеты, неподотчетные Минообразования, не передают данные о конкурсе в Единственную государственную электронную базу по вопросам образования, ведь этот вопрос принятым законом четко не регламентируется. Все это еще раз подтверждает, что заявления Министерства образования и науки о конкурсном, а следовательно, справедливом и прозрачном распределении бюджетных мест между университетами остаются всего лишь пустыми словами, поскольку вся система до сих пор находится под ручным управлением нескольких лиц.
Ирина Свитящук, Центр исследования общества, для Освіта.ua
