Останніми місяцями сформульовано багато ініціатив у сфері реформування операційної діяльності закладів вищої освіти.
Є новини про примусове об’єднання закладів (з посиланнями на «орієнтири державної політики»). Є новини про примусове роз’єднання закладів (з посиланнями аналогічного змісту). Є пропозиції про ліквідацію всіх без винятку відокремлених територіальних підрозділів – незалежно від якості їх роботи. Є ідеї про трансформацію механізмів фінансування закладів. Є рішення про обмеження доступу до ЄДЕБО на підставі якогось листа (завдяки чому окремі заклади можуть банально припинити освітню діяльність). Є відомості про намагання окремих ділків перерозподілити освітнє майно. Є чутки, що певні одіозні особи вже чекають наказів про своє призначення на посади виконуючих обов’язків ректорів окремих закладів. Нарешті, керівників закладів притягують до відповідальності.
Складається враження, що реформатори намагаються щось змінити (або просто оголосити про наміри щось змінювати), але насправді ідеї стосуються переважно тактичного або навіть локального рівня. Стратегічних ініціатив – явно бракує.
Нескінченна колотнеча, яка напала на заклади вищої освіти, дає змогу висунути гіпотезу, що чинна модель управління такими закладами не є ефективною.
Суттєвих вад кілька. Одна з них – відверто декоративна роль наглядових рад закладів вищої освіти.
Ще одна гіпотеза: держава має вжити заходів для підвищення ролі і значення наглядових рад закладів вищої освіти, що стане запорукою зростання ефективності роботи і самих закладів, і всієї системи освіти.
Але спочатку – невеличка інформаційна довідка.
Наглядова рада – як правило, колегіальний орган, членами якого є ключові засновники (учасники, інвестори) або їхні представники, і який здійснює вище стратегічне управління розвитком організацією.
Наглядові ради створюються як правило у великих корпораціях, які сформовані кількома учасниками. Але наглядові ради можуть бути також і в будь-яких інших організаціях, якщо це передбачено законом або статутом.
Конкретні повноваження, можливості та формати роботи наглядових рад в різних організаціях принципово різні. Це може бути орган з дуже широкими повноваженнями (призначення керівника, правління, а також припинення організації), а може бути суто декоративний орган, до складу якого входять «поважні люди» без суттєвих управлінських повноважень.
Члени наглядової ради можуть працювати або на платній основі (тобто, щодня займатися справами та отримувати гроші за свою професійну діяльність в раді), або на громадських засадах.
Наглядова рада, члени якої працюють на професійній основі і отримують за свою роботу зарплату, відіграють дуже важливу роль в питаннях функціонування і розвитку організації. По суті, від такої ради залежить доля та успіх організації.
Український законодавець визначив, що в українських закладах вищої освіти мають функціонувати наглядові ради.
Давайте згадаємо відповідні законодавчі приписи.
Пунктом 1 статті 37 Закону України «Про вищу освіту» визначено, що наглядова рада закладу вищої освіти створюється за рішенням засновника (засновників) для здійснення нагляду за управлінням майном закладу вищої освіти, додержанням мети його створення.
У пункті 2 зазначеної статті наведено ключові завдання: «Наглядова рада закладу вищої освіти сприяє розв’язанню перспективних завдань його розвитку, залученню фінансових ресурсів для забезпечення його діяльності з основних напрямів розвитку і здійснення контролю за їх використанням, ефективній взаємодії закладу вищої освіти з державними органами та органами місцевого самоврядування, науковою громадськістю, суспільно-політичними організаціями та суб’єктами господарської діяльності в інтересах розвитку та підвищення якості освітньої діяльності і конкурентоспроможності закладу вищої освіти, здійснює громадський контроль за його діяльністю тощо».
Український законодавець потурбувався і про те, аби визначити повноваження членів наглядової ради. Серед таких повноважень:
- брати участь у роботі вищого колегіального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти з правом дорадчого голосу;
- брати участь у визначенні стратегії розвитку закладу вищої освіти та контролювати її виконання
- сприяти залученню додаткових джерел фінансування;
- аналізувати та оцінювати діяльність закладу вищої освіти та його керівника;
- контролювати виконання кошторису та/або бюджету закладу вищої освіти і вносити відповідні рекомендації та пропозиції, що є обов’язковими для розгляду керівником закладу вищої освіти;
- вносити засновнику закладу вищої освіти подання про заохочення або відкликання керівника закладу вищої освіти з підстав, визначених законом;
- здійснювати інші права, визначені установчими документами закладу вищої освіти.
До складу наглядової ради не можуть входити здобувачі вищої освіти та працівники закладу вищої освіти.
У 2017 році було запроваджено цікаву новелу про повноваження наглядової ради в питаннях щодо звільнення керівника (ректору) закладу вищої освіти.
Так, у пункті 4 статті 37 профільного закону зафіксували, що наглядова рада має право вносити вищому колегіальному органу громадського самоврядування та/або засновнику (засновникам) закладу вищої освіти подання про відкликання керівника закладу вищої освіти з підстав, передбачених законодавством, статутом закладу вищої освіти, контрактом.
Відповідно, у статтю 39 внесли припис про обов’язок вищого колегіального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти розглядати за обґрунтованим поданням наглядової ради питання про дострокове припинення повноважень керівника закладу вищої освіти. Процедура звільнення керівника закладу вищої освіти у зв’язку з прийняттям рішення про його відкликання вищим колегіальним органом громадського самоврядування описано у статті 42.
Аналіз законодавчих приписів щодо процедури формування та механізмів функціонування наглядових рад дозволяє зробити висновок, що ці ради працюють на так званих «громадських засадах» (тобто, члени рад здійснюють свої повноваження без оформлення трудових відносин та без оплати праці), а отже – запрограмовані виконувати переважно декоративну функцію.
Автор цих рядків під час роботи в МОН мав унікальну можливість спостерігати за роботою наглядових рад закладів вищої освіти. За моєю суб’єктивною оцінкою, у переважній більшості випадків ці ради справді грають суто декоративну роль, а в окремих випадках – не грають жодної ролі (не проводять засідання рік і більше).
У значній частині випадків засновник формував склад наглядової ради, виходячи із пропозицій закладу вищої освіти (вірніше – ректора). Зрозуміло, що за такого підходу не доводилося від ради очікувати глибокого та об’єктивного розгляду проблемних питань стратегічного рівня.
І така ситуація склалася не тому, що якісь посадові особи або ректори не бажали сумлінно виконувати свої повноваження. Повторюся, це є наслідком тієї моделі, яку визначив український законодавець (нагадаю, чинна редакція Закону «Про вищу освіту» формувалася в основному протягом 2013-2014 рр.).
Декоративність (і навіть комічність) наглядових рад закладів вищої освіти унеможливлює вирішення багатьох важливих питань розвитку закладів, гальмує становлення інституту університетської автономії, унеможливлює гармонійний розвиток громадського (у тому числі студентського) самоврядування на рівні закладів та їхніх структурних підрозділів.
На моє глибоке переконання, на порядок денний університетської реформи потрібно поставити питання щодо оптимізації роботи наглядових рад, зокрема процедур їх формування, функціонування та ухвалення рішень.
Перш за все ми маємо визначитися – яку роль виконує наглядова рада?
Якщо ми хочемо мінімізувати адміністративний вплив, а також розширити інституційне поле для становлення університетської автономії – тоді необхідно посилення ролі і значення наглядових рад як органів, які несуть відповідальність і за розвиток закладів, і за їхній позитивний вплив на життєдіяльність суспільства.
У зв’язку з цим – кілька пропозицій, які в певній мірі можуть вважатися «умовно компромісними».
Перше. Наглядові ради повинні мати реальні повноваження щодо стратегічного розвитку закладу освіти. Серед таких повноважень: розгляд та затвердження стратегії розвитку закладу на 3–5 років, розгляд та затвердження поточного (річного) плану реалізації цієї стратегії, заслуховування та розгляд звіту про виконання цього плану (а також – про заходу впливу у зв’язку з невиконанням плану, у тому числі в частині кадрових рішень), рекомендації щодо формування складу керівництва закладу (проректори, директори інститутів, декани – ці посади є адміністративними), розгляд звіту ректора, досягнення його кі-пі-ай, визначення та схвалення ключових напрямів використання бюджетних та позабюджетних коштів, затвердження плану публічних закупівель тощо.
Друге. Наглядові ради мають бути працездатними, простіше кажучи – елементарно працювати. Ради мають збиратися регулярно, можливо – як мінімум один раз в квартал, а засідання проводити відкрито (із використанням онлайн-технологій). Також ради мають звітувати перед засновником про свою роботу. Засновник аналізує ефективність роботи наглядової ради, зокрема на основі оцінювання досягнення певних критеріїв, і у випадку їхнього невиконання змінює керівника або окремих членів такої ради.
Третє. Роботу наглядових рад необхідно ставити на «професійні рейки». Цей процес може бути поетапним, і передбачати «маленькі кроки». Якщо наглядова рада закладу освіти є органом засновника, і від імені засновника виконує певні функції – тоді доцільно передбачити, що як мінімум керівництво такої ради (голова, його заступники, секретар) виконують свою роботу на підставі контракту. В цьому документі мають бути чітко визначені зобов’язання фахівців, а також критерії їхньої діяльності.
Окрім того, законодавець має передбачити, що не тільки керівники, а і «рядові члени» наглядових рад можуть виконувати свої повноваження на професійній основі (тобто, на основі контракту із засновником, та отримувати за свою роботу зарплату). Якщо засновник має фінансовий ресурс – він зафіксує відповідні норми у статуті.
Четверте. Основний тягар відповідальності за роботу колегіального органу лежить на його Голові. На жаль, непоодинокі випадки, коли очільник ради не з’являється в університеті роками. Відтак, до Голови наглядової ради слід висувати певні кваліфікаційні критерії. Головою ради слід призначати не кого заманеться, а лише того або ту, хто відповідає критеріям і пройшов (пройшла) певний відбір. Ще одна ідея для обговорення: Голова наглядової ради, Голова вченої ради та ректор – ці посади мають займати три різні людини.
П’яте. Слід удосконалити підхід до формування ради. У цьому складі мають бути перш за все відповідальні незаангажовані фахівці, а також представники структур, які зацікавлені у високій ефективності роботи закладу (у першу чергу – роботодавці). Приміром, до складу наглядової ради закладу вищої освіти державної форми власності мають входити автоматично представники: засновника (або органу, який виконує його повноваження); центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері освіти; профільного парламентського комітету (може бути депутат, а може бути фахівець); обласної адміністрації; обласної ради; територіальної громади; соціальних партнерів (організацій профспілок та організацій роботодавців); реальних роботодавців – потужних організацій певної профільної галузі; національних академій наук; авторитетних громадських організацій у сфері освіти; міжнародних партнерів; стратегічних інвесторів, які реалізують із закладом крупні спільні проєкти.
Автор цих рядків розуміє, що можна сформулювати багато пропозицій, спрямованих на удосконалення моделі роботи наглядових рад університетів. От і чудово – моїм колегам є привід сформулювати та оприлюднити такі пропозиції.
На мою думку, орган освітнього управління високого рівня (або профільний парламентський комітет, або профільне міністерство) має ініціювати реформу задля підвищення результативності та ефективності наглядових рад закладів вищої освіти. Це необхідно і для демократизації університетського життя, і для підвищення керованості на інших напрямах освітньої реформи.
Головне на даному етапі – чітке розуміння необхідності змін. Реформа необхідна, аби заклади вищої освіти стали міцнішими і не залежали від свавілля купки ділків, які наполегливо хочуть імплементувати в українську освітню дійсність свої хворобливі фантазії.
P.S. У цій статті відображено лише позицію автора. Висновки та фактичні твердження, наведені у цій статті, не відображають позиції державних органів, установ, організацій.
Автор: Сергей Захарин, государственный секретарь Министерства образования и науки Украины (2021–2023), доктор экономических наук, профессор.
