Гуманізація державного управління: державна служба в Україні. Реферат

Кризові явища в бюрократичному середовищі стають сьогодні предметом обговорення серед науковців, професіоналів - практиків, широкої громадськості

Гостра дискусія точиться стосовно шляхів реформування державної служби, необхідності перегляду традиційної веберівської моделі бюрократії. Однією з центральних тем дебатів стає з’ясування ролі та місця державної служби в Україні як чинника гуманізації державного управління. З демократизацією суспільства, з появою нових соціальних викликів формується потреба переосмислення цінностей бюрократичної системи виходячи з пріоритетного становища людини в соціальному середовищі.

Аналіз останніх досліджень. У статті за основу було взято аналіз державної служби як чинника гуманізації державного управління у зарубіжній та вітчизняній літературі. Враховуючи обмеженість обсягу статті, увага акцентується переважно на тих літературних джерелах, які певною мірою підсумовують досягнення у цій сфері пізнання.

Це, передусім, дослідження наступних авторів: Н. Р. Нижник, С. Д. Дубенко, О. Ю. Оболенського, В. І. Мельниченка, Н. Г. Плахотнюк, С. П. Мосова та інших вітчизняних і зарубіжних науковців. Окремі аспекти досліджуваної проблеми висвітлюються в працях: В. Мельниченка, А. Оболонського, А. Понєдєлкова, А. Пригожина, В. Спиридонова, А. Старостіна та ін.

Також було використано ряд державних документів, що регламентують діяльність державної служби в Україні як чинника гуманізації державного управління: закони України "Про державну службу", "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р. № 586-ХІУ, "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 р. № 2493-ІІІ, укази Президента України "Про заходи щодо реалізації стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2004 рік" від 5 січня 2004 р. № 4/2004, "Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу" від 5 березня 2004 р. № 278/2004, "Про комплексну програму підготовки державних службовців" від 9 листопада 2000 р. № 1212/2000, постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації" від 11 грудня 1999 р. № 2263 зі змінами та доповненнями, "Про внесення змін до Типового регламенту місцевої державної адміністрації", "Про затвердження Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки" від 8 червня 2004 р. № 746, наказ від 23 жовтня 2000 р. № 58 "Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця" [2-11].

Невирішені проблеми. Наявні дослідження переважно зосереджуються на аналізі інновацій у сфері державної служби та управлінських технологій. Питання системного дослідження державної служби в Україні як чинника гуманізації державного управління залишаються відносно малодослідженими. Цим зумовлюється комплексний аналіз основних аспектів функціонування державної служби в Україні як чинника гуманізації державного управління. Потрібно вказати, що необхідність розгляду питання державної служби в Україні як чинника гуманізації державного управління викликана:

• докорінними змінами у політичному, соціальному та економічному житті суспільства, пов’язаними із становленням української державності, набуттям нею чітко окресленої соціальної орієнтації;
• необхідністю прискорення реформ, розробки нових методів, механізмів і технологій у державному управлінні, які сприяли б максимальному задоволенню потреб особистості в її соціальній самореалізації;
• потребою оновлення державного апарату і апарату органів місцевого самоврядування з метою гуманізації його функціонування;
• необхідністю вироблення концепції та практичного здійснення нової, людиноцентристської політики у державній службі і відповідної зміни чинного законодавства про державну службу;
• переосмисленням зарубіжного досвіду та його застосування в українській державній службі [17, с. 10].

Мета дослідження. Вивчення проблеми державної служби насамперед пов’язане із становленням нової Української держави, а разом із тим - формуванням самого інституту державної служби. Оскільки основною функцією державної служби є управління, то від якості її роботи значною мірою залежить майбутнє нашої країни. Виходячи із положень Конституції України [1] наша держава має бути демократичною, правовою, соціальною та підконтрольною народу республікою. Реальним провідником цих ідей у життя повинна бути державна служба.

На сьогодні старі методи керівництва відкинуті, однак нові, незважаючи на те, що минув значний період від народження держави, не працюють. Звідси і низька ефективність роботи всіх гілок влади: законодавчої, виконавчої та судової. Саме державні службовці як виконавці завдань держави повинні забезпечити своєму народові дотримання прав і свобод людини та громадянина [1, розд. II ст. 21-68], зокрема права на працю, страйк, відпочинок, соціальний захист, житло, достатній життєвий рівень, безоплатне медичне обслуговування й освіту, безпечне для життя і здоров’я довкілля, правову допомогу та ін.

Узагальнюючи вищезазначене, потрібно вказати, що метою дослідження є визначення комплексу заходів, спрямованих на забезпечення ефективності функціонування державної служби в Україні як чинника гуманізації державного управління, досягнення європейських стандартів рівня життя громадян України.

Виклад основного матеріалу. Особливості та перспективи розвитку України початку ХХІ ст., становлення демократичної, правової, соціальної держави, розвиток засад громадянського суспільства зумовлюють підвищення ролі та значення державної служби як ефективного інструменту гуманізації державного управління. Термін "державна служба" охоплює такі основні значення:

• професійна діяльність соціального прошарку суспільства;
• галузь науки;
• галузь законодавства;
• відповідна галузь права;
• спеціальність вищої освіти й навчальна дисципліна.

Розглядаючи поняття державної служби як чинника гуманізації державного управління в Україні та як професійну діяльність соціального прошарку суспільства, насамперед слід розглянути визначення служби в загальному розумінні. На думку О. Ю. Оболенського, служба - це робота, професійне заняття службовця, а також місце його роботи, яка-небудь сфера діяльності [13, с. 11]. Під службою розуміють також діяльність, пов’язану з керівництвом, управлінням, прогнозуванням, плануванням, контролем, наглядом, обліком тощо. При цьому працівники, залучені до служби, створюють суспільні цінності або реалізують функції управління.

Важливо, що державна служба як чинник гуманізації державного управління останнім часом в Україні зробила суттєвий поступ у сфері теоретико-методологічного забезпечення. Цьому сприяло творче засвоєння напрацювань вітчизняних і зарубіжних учених у галузі управлінської науки, екстраполяція їх на сучасні державотворчі процеси, урахування минулого досвіду.

Водночас слід погодитися з висновками провідних українських учених - В. Бакуменка, В. Князєва, Ю. Сурміна - про те, що "нинішній стан методології державної служби не задовольняє ні потреби практики державного будівництва, ні державного управління як галузі знання" [12, c. 11]. На наш погляд, ця праця є однією з найбільш ґрунтовних спроб осмислення методології державної служби як складної системи категорій, принципів, норм, цінностей, парадигм, теорій і власне методів, що забезпечує пізнавальну і практичну діяльність у цій сфері. При цьому автори підкреслюють домінантну роль загальнонаукової методології, важливість використання методологічного потенціалу інших наук та галузей знань.

Аналіз літератури та нормативно-правових документів дає можливість визначити, що сутність поняття державної служби в Україні полягає в наступному: державна служба - це професійна діяльність, тобто вона є для державного службовця професією - необхідністю виконувати соціальні посадові повноваження, у межах якої реалізується компетенція державних органів [14, с. 12].

Державна служба має забезпечити раціонально організоване, демократичне, правове та результативне гуманне державне управління шляхом розвитку свого соціально-правового інституту та професіоналізації свого кадрового складу. Саме державна служба має надати державному управлінню системний характер, програмно-цільовий підхід і забезпечити належне надання послуг людині, громадянину, усім інститутам громадянського суспільства, управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, результативність, раціональність, ефективність та інші риси функціонування механізму держави, яких потребує на сьогодні наше суспільство.

Водночас державна служба як соціально-правовий інститут має забезпечувати стабільність гуманізму управління та відігравати роль стабілізатора соціально-політичного життя, сприяючи розв’язанню політичних конфліктів і урівноважуючи дії різних політичних сил (забезпечення політичного партнерства). У країні з політично і соціально активним населенням державна служба має відповідати наступним вимогам:

• задовольняти законні потреби клієнта-споживача державних послуг;
• орієнтуватися на кінцевий результат діяльності, а не на процес, що стає основою оцінки діяльності органу влади, його посадових осіб, удосконалення структури органів державної влади;
• забезпечувати економію і ощадливість у діяльності органів державної влади шляхом її раціоналізації, делегування окремих управлінських функцій з надання послуг спеціально створеним державним або недержавним структурам, підвищуючи рівень рентабельності державних послуг;
• досягти результативності функціонування на основі: системи нового законодавства про державну службу та її види, нової класифікації посад, професіоналізації державної служби; законодавчого унормування правової та соціальної безпеки державних службовців; унормування та запровадження просування по службі на підставі досягнень у професійній діяльності; підвищення управлінської культури та моральності в діяльності та поведінці службовців; розширення громадського, парламентського і судового контролю державної служби [13, с. 457].

Відповідно до ст. 92 Конституції України основи державної служби визначаються виключно законами України [1]. Ці основи було закладено з прийняттям Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р. [2]. Дотримання пріоритетів у політиці щодо реформ у сфері державної служби як чинника гуманізації державного управління дало змогу напрацювати певну базу як із точки зору прийнятих політичних рішень, так і розвитку інституційної спроможності до їх втілення, а саме:

• а) створено Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів ЄС (2004 р.);
• б) посилено статус та інституційну спроможність Головного управління державної служби України, зокрема прийнято рішення про створення територіальних управлінь державної служби (2004 р.);
• в) прийнято Програму розвитку державної служби на 2005-2010 роки (2004 р.);
• г) підписано Меморандум про взаєморозуміння між Кабінетом Міністрів України та Світовим банком (2004 р.);
• д) прийнято Концепцію розвитку законодавства про державну службу та підготовлено проект нового Закону України "Про державну службу" (2005 р.).

Сучасна система державної служби як чинник гуманізації державного управління в Україні має певні проблеми, які потребують подальшого розв’язання, у тому числі шляхом адаптації цього інституту до стандартів ЄС. Зокрема, це стосується:

• виокремлення політичних посад у системі виконавчої влади;
• суміщення політичних і адміністративних повноважень у межах однієї посади;
• підвищення ефективності системи управління державною службою;
• проходження державної служби в державних органах, діяльність яких регламентується спеціальним законодавством;
• функцій державних службовців щодо їх участі у розробленні та забезпеченні реалізації державної політики;
• запровадження єдиної системи оцінювання та стимулювання роботи державних службовців;
• удосконалення системи оплати праці державних службовців;
• питання щодо порядку надання державних послуг та нормативного врегулювання вимог професійної етики державних службовців;
• системи добору, призначення на посади, просування по службі, ротації державних службовців та їх професійного навчання.

Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу спрямована на подальше вдосконалення інституту державної служби в Україні, що, зрештою, сприятиме більш повній реалізації конституційних прав, свобод та законних інтересів громадян, наданню їм у належному обсязі якісних державних послуг.

На сьогодні суспільство очікує від державної служби ефективного, гуманного і відповідального управління, спрямованого на задоволення його потреб у цілому і кожного громадянина окремо. Досягнення цієї мети залежить від багатьох факторів, зокрема від наявного стану державного апарату, його здатності до вирішення поточних і стратегічних завдань. На виконання основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, схвалених Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810, затверджена Стратегія реформування системи державної служби в Україні, яка визначає:

• напрями вдосконалення класифікації органів державної влади та посад державних службовців за змістом і характером діяльності, способами призначення та надання повноважень;
• принципи взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб із громадськістю та громадянами;
• напрями формування критеріїв оцінки надання державних послуг фізичним та юридичним особам;
• завдання щодо поліпшення іміджу державної служби та запровадження нового типу взаємовідносин між громадянами і державними службовцями;
• терміни введення щорічного підбиття підсумків виконання державними службовцями своїх обов’язків і завдань, а також проведення періодичної (один раз на три роки) атестації державних службовців тощо [7].

За даними Державного комітету статистики України, на 1 січня 2005 р. в Україні налічувався 251471 державний службовець, 62282 - атестовані працівники Державної податкової адміністрації та Державної митної служби, а також 89588 посадових осіб місцевого самоврядування. Отже, загалом кількість керівних працівників та спеціалістів, які за чинними нормативно-правовими актами віднесені до категорії державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, станом на 1 січня 2005 р. становить 403341 особу [13, с. 70].

Динаміка зміни чисельності державних службовців за останні 10 років показує зростання цього показника майже на 80 тис. осіб. Очевидно, це пов’язано із становленням держави і активною розбудовою державних інституцій.

Така чисельність державних службовців не повинна лякати суспільство і політиків. За співвідношенням чисельності державних службовців до загальної кількості населення Україна посідає одне з останніх місць у Європі. У нас цей показник становить 0,5%, у той час як у Франції - 4,4%, Великобританії - 3,5%, Німеччині - 3%, Словаччині - 2,2%, Угорщині - 2,7%, Швеції - 9,4%. До того ж темпи приросту кількості державних службовців продовжують зменшуватись починаючи з 2001 р. і становлять у 2004 р. 4,5% [16].

Нині в Україні досить часто з боку керівників державного управління існує перекладання обов’язків, виконання яких є властивим "бюрократичній машині" на громадян, що призводить до нехтування взаємовідносин із громадськістю, зниження виконавської дисципліни та ділової культури державних службовців. На думку французького соціолога М. Крозьє, вихід з кризи бюрократичної системи можливий лише за умови зміни філософії сприйняття дійсності, переорієнтації всієї системи мислення державного управління, врахування людських факторів перетворень.

У центрі нової моделі державного управління, побудованої на принципах гуманізму, має перебувати людина, а основними цінностями нових відносин у суспільстві мають стати вільне самовираження кожного члена суспільства, відповідальність та ініціативність з боку органів влади [15, с. 107]. Для цього необхідно впроваджувати в управлінську систему:

• принцип простоти організації, який приводить до скорочення проміжних елементів управлінської структури, певних ієрархічних сходинок і потребує достатньо розвинутого духовного потенціалу людського ресурсу організації;
• принцип автономії, який передбачає ефективне використання здібностей працівників державного управління через надання їм простору для самореалізації, наділення їх свободою та відповідальністю за справу. Автономія проявляється в максимальному врахуванні інтересів споживача послуг та культивуванні індивідуальної майстерності як альтернативи стандартизованим операціям;
• принцип управління через підвищення рівня культури менеджменту, який пропонує перейти від складних управлінських структур до простих організацій, що складаються із автономних спільнот самоуправління. Це потребує формування та впровадження організаційної культури, укладання системи установок та цінностей організації, які здійснюються під впливом культурного менеджменту.

Тому ми вважаємо, що потрібна кардинальна зміна основ державної служби як чинника гуманізації державного управління, яка має торкатися всіх її форм, радикально змінити пріоритети розвитку державної служби в контексті її гуманізації, спрямування на потреби людини та громадянина, створити умови для наближення стандартів державної служби України до тих, що застосовуються у країнах - членах Європейського Союзу [6].

Одним із головних пріоритетів цієї роботи є розроблення проекту нового законодавства про державну службу.

По-перше, чинний Закон України "Про державну службу" застарів і створює перешкоди для подальшого розвитку державної служби як чинника гуманізації державного управління. Усі ті проблеми і невідповідності європейській практиці, які містяться у чинному законодавстві, можуть бути усунені за допомогою прийняття нового закону про державну службу. Тому першочерговим завданням для реформування системи державної служби як чинника гуманізації державного управління є розроблення законопроекту і прийняття нового Закону України "Про державну службу" на засадах:

• установлення публічно-правових відносин між державним службовцем і державою;
• чіткого визначення сфери регулювання законодавства про державну службу та критеріїв, згідно з якими посада може бути визначена як посада державного службовця;
• закладення основ нової класифікації посад державних службовців залежно від змісту роботи, співвідношення між відповідними категоріями різних видів державної служби (загальної і спеціалізованої) та створення умов для мобільності державних службовців між різними видами державної служби;
• запровадження в системі державної служби управління персоналом, що базується на принципах закону, компетентності та заслуг;
• покладення контролю за формуванням державного замовлення на професійну підготовку державних службовців та здійснення координації у цій сфері - на центральний орган виконавчої влади з питань державної служби;
• урегулювання питання дисциплінарної відповідальності державних службовців.

По-друге, для успішного запровадження змін у системі державної служби потрібно забезпечити ефективне лідерство шляхом формування і розвитку вищого корпусу державної служби.

По-третє, необхідно вдосконалити механізм оплати праці державних службовців. Ця проблема має кілька складових:

• а) запровадження нової системи оплати праці для молоді та спеціалістів;
• б) підвищення загального рівня оплати праці державних службовців, який дозволив би зробити її конкурентоспроможною на ринку праці.

По-четверте, для забезпечення єдності державної служби як чинника гуманізації державного управління необхідно запровадити спільні для всієї державної служби стандарти та механізм управління персоналом.

По-п’яте, слід забезпечити прозорий, об’єктивний підхід до професійного навчання державних службовців. Освіта має перетворитись на гнучкий і мобільний інструмент "оснащення" державних службовців сучасними вміннями і навичками, необхідними у відповідальний момент для вирішення конкретних завдань.

Висновки. Отже, підсумовуючи вищесказане, потрібно зазначити, що всі процеси діяльності у сфері державної служби як чинника гуманізації державного управління повинні розгортатися комплексно, системно і послідовно, причому тут мається на увазі як внутрішня, так і зовнішня системність.

Користуючись категоріями системного підходу, можна сказати, що реформування державної служби як підсистеми повинне бути органічною складовою всієї адміністративної реформи як системи. Водночас усі кроки всередині цієї підсистеми також мають бути між собою узгоджені. Виходячи із зазначеного можна зробити кілька висновків:

• незважаючи на те, що проблеми реформування державної служби як чинника гуманізації державного управління є винятково важливими, все ж слід діяти розважливо і послідовно, щоб досягти кращих результатів у цьому напрямі;
• доцільно було б розробити комплексний, системний документ, де необхідно визначити мету, основні напрями, відповідні заходи для їх реалізації, а саме: передбачити належне організаційно-правове і, що дуже важливо - матеріальне забезпечення державної служби. Таким документом мала б стати Програма реформування державної служби як чинника гуманізації державного управління;
• потрібно визначити єдиний орган, який би відповідав за розробку і виконання цієї Програми. Цей орган має однаково враховувати інтереси всіх гілок влади, а також мати право залучати до роботи необхідні структури.

Державна служба як чинник гуманізації державного управління - відповідальна служба, яка є носієм культури суспільства і народних традицій, носієм моралі, духовності українського суспільства. Державна служба має стати стрижнем держави, її опорою, визначальною ланкою гуманізації державного управління.

Відповідно до цієї пропозиції можна запропонувати наступне бачення шляхів розв’язання даних проблем, насамперед необхідно:

1) визначити мету реформи державної служби як чинника гуманізації державного управління, а саме:

• покращення можливостей гуманізації державного управління;
• ефективна діяльність апарату державного управління;
• посилення прозорості й відповідальності в системі державних органів;
• підвищення рівня послуг, що надаються державними службовцями;

2) визначити напрями, за якими повинно проводитися реформування державної служби:

• відокремлення політичних посад від посад державних службовців;
• визначення статусу посадових осіб, які не належать до політичних, але приближені до них через ті обов’язки, які вони виконують;
• зміна правового статусу осіб, які обіймають посади патронатної служби;
• розробка класифікації державних посад у державних органах та їх апаратах;
• удосконалення роботи Головного управління державної служби;
• розробка комплексних заходів із запровадження нової адміністративної культури державних службовців передусім у відносинах з громадянами;

3) комплексний розвиток законодавства про державну службу як професійного засобу виконання завдань і функцій держави:

• системного визначення видів державної служби;
• удосконалення законодавства з питань проходження державної служби;

4) стимулювання професійного зростання та високих результатів діяльності державних службовців на засадах рівності оплати за однакові обсяг, інтенсивність роботи і рівень відповідальності;

5) удосконалення системи професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з урахуванням подальшої професіоналізації державної служби, засад організації навчання державних службовців у країнах - членах ЄС.

Перспективи. У процесі цього дослідження перед нами поставали завдання осмислення різних аспектів проблеми системного дослідження державної служби в Україні як чинника гуманізації державного управління. Однак вирішення цих питань у роботі намічено лише побіжно, оскільки вони є предметом спеціального дослідження. Тому подальший аналіз запропонованої проблеми доцільно вести в таких напрямах:

• по-перше, це великий комплекс питань, що стосується форм реалізації державної служби в Україні як чинника гуманізації державного управління, адже турбота про людину, її потреби має бути головним у роботі всіх органів державної влади;
• по-друге, необхідно ґрунтовно розглянути питання розвитку державної служби в Україні як чинника гуманізації державного управління в контексті докорінних змін у політичному, соціальному та економічному житті суспільства, пов’язаних із становленням української державності.

Ефективність державної служби полягає в подоланні стихійності й покликана зберегти структуру суспільства, забезпечити його функціонування і розвиток. На наш погляд, стратегічна мета державної служби - людина, її потреби, її інтереси, її розвиток. Гуманізм - ось основний критерій ефективності функціонування державного управління.

Джерела

1. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України від 28 черв. 1996 р. - К.: Преса України, 1997. - С. 10.

2. Закон України про державну службу // www. rada. kiev. ua

3. Закон України про місцеві державні адміністрації // Відом. Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21.

4. Закон України про службу в органах місцевого самоврядування // www. rada. kiev. ua

5. Про заходи щодо реалізації стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2004 рік: Указ Президента України від 5 січ. 2004 р. № 4/2004 // Уряд. кур’єр. - 2004. - 24 січ. - С. 5.

6. Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу: Указ Президента України від 5 берез. 2004 р. № 278 // Голос України. - 2004. - 17 берез. - С. 3.

7. Про Комплексну програму підготовки державних службовців: Указ Президента України від 9 листоп. 2000 р. № 1212/2000 // Офіц. вісн. України. - 2000. - № 40. - Ст. 1136.

8. Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації: Постанова Кабінету Міністрів України від 11 груд. 1999 р. № 2263 // Офіц. вісн. України. - 1999. - № 50. - Ст. 2456 (з наступними змінами та доповненнями).

9. Про внесення змін до Типового регламенту місцевої державної адміністрації: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 черв. 2002 р. // Офіц. вісн. України. -2002. - № 12. - Ст. 976.

10. Про затвердження Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 8 черв. 2004 р. № 746 // Уряд. кур’єр. - 2004. - 24 черв. - С. 12.

11. Про загальні правила поведінки державного службовця: Наказ Головдержслужби України від 23 жовт. 2000 р. № 58 // www. rada. kiev. ua

12. Бакуменко В. Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 328 с.

13. Оболенський О. Ю. Державна служба: Підручник. - К.: КНЕУ, 2006. - 472 с.

14. Дубенко С. Д. Державна служба і державні службовці в Україні. - К.: Ін Юре, 1999. - 244 с.

15. Спиридонов В. И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье) / РАН; Ин-т философии. - М., 1997. - 202 с.

16. Унів. наук. зап. - 2005. - № 34 (16). - С. 320 // www. univer. km. ua

17. Лазор О. Д., Лазор О. Я. Державна служба в Україні: Навч. посіб. (Публічна служба). - К.: Дакор; КНТ, 2005. - 472 с.

Дата публикации: 06.04.2011