Osvita.ua Высшее образование Рефераты Право Організація виконавчої влади (урядів) в міжнародній практиці
Ведущие компании и учебные заведения Предложения получения образования от ведущих учебных заведений Украины и зарубежья. Лучшие вузы, компании, образовательные курсы, школы, агентства. По вопросам размещения информации обращайтесь по телефону (044) 200-28-38.

Організація виконавчої влади (урядів) в міжнародній практиці

Своєрідною верхівкою системи виконавчої влади є уряд - звичайно один з вищих органів держави, компетенція якого лише умовно може бути зведена до виконання законів, здійснення завдань у сфері управління

Уряду належить виконавча політична влада, яка за своєю суттю є чи не найважливішою владою в державі.

У президентських республіках систему виконавчої влади очолює президент, який сприймається як її уособлення і безпосередній носій цієї влади. У США взагалі не виокремлюють поняття уряду, а використовують для відповідних цілей терміни "виконавча влада" або "президентська адміністрація".

У країнах з парламентарними формами правління, а також у багатьох республіках із змішаною формою правління глава держави не входить до системи виконавчої влади. Природа його повноважень зумовлена саме статусом глави держави. З іншого боку, компетенція такого глави держави включає і певні повноваження у сфері виконавчої влади, хоча більшість з них він може реалізувати тільки через уряд або з його санкції.

В окремих країнах із змішаною формою правління, зокрема у Франції і Росії, положення глави держави щодо системи виконавчої влади має значні особливості. Взаємовідносини президента, уряду і його глави в цих країнах прийнято визначати як дуалізм виконавчої влади.

Основні риси організації виконавчої політичної влади в окремих зарубіжних країнах

Характерною рисою організації виконавчої політичної влади в Данії, Ісландії і Норвегії є наявність поряд з урядами так званих держав них рад. Ці ради є спеціальними урядовими колегіями, які працюють з участю глави держави і під його формальним головуванням. Вони виступають здебільшого як урочиста форма існування самого уряду.

Аналізуючи природу органів виконавчої влади і насамперед уряду, слід звернути увагу на питання їх формування. У розвинутих країнах залежно від форми правління уряди створюються по-різному.

У країнах із змішаною республіканською формою, а також з парламентарними формами правління застосовується так званий парламентський спосіб утворення уряду.

Суть його полягає в тому, що представницький орган безпосередньо здійснює ті чи інші відповідні процедури. У такій країні, як Швейцарія, цей спосіб формування уряду набув зовні майже абсолютної форми. Члени уряду (союзної ради) обираються на строк повноважень нижньої палати парламенту на спільному засіданні обох палат. Склад уряду поновлюється повністю після закінчення строку легіслатури нижньої палати. Усі вакансії, що відкриваються у складі уряду протягом відповідних чотирьох років, заміщуються парламентом лише на той строк, який залишив ся до кінця повноважень даного уряду. Характерно, що від одного і того ж кантону може бути обраний лише один член уряду.

За деякими винятками конституції ігнорують необхідність уточнення питання про правосуб'єктність при формуванні уряду і, зокрема, призначенні його глави. До винятків слід віднести Конституцію Греції, де у ст. 37 сказано, що "прем'єр-міністром призначається керівник партії, яка має абсолютну більшість місць у палаті депутатів". Близьке за змістом положення містить Конституція Болгарії: "Президент після консультацій з парламентськими групами пропонує сформувати уряд кандидату, якого рекомендувала найбільша за чисельністю парламентська група" (ст. 99). Подібні положення можна знайти в конституціях Македонії, Молдови, Португалії, Румунії, Словенії та Югославії. Фактично ж завжди право на висунення кандидатури на посаду прем'єр-міністра і на утворення уряду отримує політична партія або коаліція партій, які за результатами виборів мають більшість місць у парламенті (нижній палаті).

Конституції, прийняті в країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління, фіксують загальні процедури формування уряду, засновані на спільних діях парламенту і глави держави, хоча характер і послідовність їхніх дій мають свої відмінності.

Тривалий час загальноприйнятою була процедура формування уряду, що склалася у Великобританії, а потім поширилась у багатьох інших країнах. Згідно з цією процедурою, глава держави призначає прем'єр-міністра і за пропозицією останнього - інших членів уряду. Парламент у цьому прямої участі не бере. Вважається, що уряд має підтримку нижньої палати доти, доки вона не проголосує проти його пропозиції з принципово важливого питання або прямо не висловить йому недовіру. І хоча теоретично прем'єр-міністр і очолюваний ним уряд можуть існувати і діяти проти волі палати, практично ж їхні дії у такому випадку будуть швидко паралізовані через парламентську обструкцію.

У багатьох країнах глава уряду після його призначення повинен у встановлений основним законом строк подати парламенту (нижній палаті) склад уряду й урядову програму з тим, щоб отримати довіру. Відповідне рішення парламенту приймають абсолютною більшістю голосів. Така процедура називається інвеститурою уряду. У Бельгії та Італії довіру уряду має виказати кожна з палат. У Румунії рішення про довіру приймають на спеціальному засіданні палат більшістю від складу кожної з них. В Угорщині главу уряду обирає парламент за пропозицією президента. Це означає прийняття парламентом урядової програми.

Деякі конституції передбачають участь парламенту в процедурі формування уряду ще до того, як його склад буде визначений. Проте парламенти тут залучені до вирішення питання не про склад уряду, а про заміщення посади його глави. Так, в Ірландії президент за пропозицією нижньої палати призначає прем'єр-міністра. Інших членів уряду глава держави призначає за пропозицією самого прем'єр-міністра, попередньо схваленою тією ж палатою. В Японії імператор призначає прем'єр-міністра за поданням обох палат парламенту. У випадках практичної не можливості висунення узгодженої палатами кандидатури пріоритетною є пропозиція нижньої палати. Глава уряду визначає членів свого кабінету, більшість з яких має бути депутатами парламенту.

Роль парламенту у формуванні уряду зовні досить активна і в дея ких інших країнах. Але тут запроваджені більш складні процедури відповідного характеру. Так, у ФРН глава уряду (канцлер) обирається без обговорення нижньою палатою парламенту за пропозицією президента. Після цього його формально призначає на посаду сам президент. Членів уряду призначає президент за поданням канцлера. Але бундестаг може не погодитись із пропонованою президентом кандидатурою. У такому випад ку він повинен протягом двох тижнів обрати канцлером іншу особу на ос нові абсолютної більшості голосів своїх членів.

Якщо ж і ця особа не буде обрана, то відразу проводять нові вибори канцлера. На цей раз обраним вважається той, хто просто одержав найбільшу кількість голосів. У тому випадку, коли ця більшість не є більшістю членів нижньої палати, президент повинен протягом тижня або призначити відповідну особу канцлером, або розпустити бундестаг. Тим самим у ФРН юридичне закріплена можливість утворення уряду меншості на підставі так званої презумпції довіри.

Ця презумпція знайшла своє відображення і в Конституції Іспанії. Тут король проводить консультації з парламентськими фракціями і за посередництвом голови нижньої палати пропонує кандидатуру на посаду глави уряду. Рекомендована особа доповідає палаті політичну програму уряду, який вона має намір сформувати, і звертається за довірою. Якщо нижня палата абсолютною більшістю своїх членів висловить довіру кандидату, король призначає його главою уряду.

У президентських республіках застосовується суто позапарламентський спосіб формування уряду. Як зазначалося, суттєвою рисою організації виконавчої влади у відповідних країнах є те, що повноваження глави держави і глави кабінету поєднані в руках президента, а посада прем'єр-міністра відсутня. Парламент тут не бере безпосередньої участі в процесі формування уряду або його роль щодо цього значно обмежена. Прикладом можуть бути США. Конституція цієї держави передбачає призначення членів уряду (кабінету) президентом за одержанням «поради і згоди» верх ньої палати конгресу - сенату. Процедура "поради і згоди" використовується і для призначення на інші посади у системі виконавчої влади.

Структура і організація урядів

У конституційній практиці використовуються дві основні моделі структури урядів.

У багатьох країнах до складу уряду входять усі політичні керівники міністерств і відомств із загальнонаціональною компетенцією. У сукупності вони і становлять уряд. Це зумовлює досить велику чисельність уряду, що іноді знижує ефективність його роботи. Тому в деяких країнах, де прийнято таку модель, у структурі уряду утворюють вужчу колегію. До неї звичайно входять глава уряду, його заступники, авторитетні міністри. Прикладом може бути Італія, у ст. 95 Конституції якої припускається утворення в межах уряду (ради міністрів) його президії.

В англомовних та в цілому ряді інших країн до складу кабінету входять не всі політичні керівники міністерств та відомств, а лише ті, хто очолює найважливіші з них. Уряду в широкому розумінні цього слова тут просто не існує. Тому поняття уряду і кабінету збігаються. Члени кабінету майже нічим не відрізняються від міністрів, які не мають такого статусу, проте реальні їхні повноваження у вирішенні питань урядової політики суттєво різняться. У США до складу кабінету входять усі особи, які очолюють міністерства. Це не означає, що він є осередком усієї відповідної діяльності. Значна частина функцій у сфері виконавчої влади реалізується іншими органами, керівники яких не входять до складу кабінету. Між кабінетом і такими органами не існує формальних зв'язків, і всі вони діють на основі повноважень, делегованих президентом.

Основною діючою особою уряду, формальним і неформальним цент ром є його глава - прем'єр-міністр (канцлер, голова). У президентських республіках, як зазначалося, систему виконавчої влади очолює президент, а посада прем'єр-міністра відсутня. У країнах із змішаною республіканською формою правління в силу дуалізму виконавчої влади роль центру урядової організації і діяльності розподіляється між главою уряду і президентом. Характер цього розподілу визначається конституційною нормою і державно-політичною практикою кожної конкретної країни. При цьому головні урядові повноваження можуть бути сконцентровані або у президента, або у прем'єр-міністра.

У Франції встановлена основним законом організація виконавчої влади і існуюча практика зумовили перетворення президента на реально го главу уряду. Положення ст. 5 Конституції про те, що президент стежить за виконанням конституції і забезпечує своїм арбітражем нормаль не функціонування державних органів, формально не визначає його керівної ролі в системі виконавчої влади. Навпаки, згідно зі ст. 21, цю роль виконує прем'єр-міністр. Але конституційне положення щодо надання главі держави права арбітражу дозволяє йому піднестися над всіма іншими державними органами і силою свого авторитету впливати на роз поділ владних повноважень у державному механізмі.

До цього слід додати, що офіційні засідання уряду Франції звичайно проходять під головуванням президента. За його дорученням на них може головувати прем'єр-міністр. На засідання ради міністрів виносять найважливіші питання, ведеться спеціальний протокол, а по закінченні приймається комюніке, що вважається документом як уряду, так і президента. Інші урядові засідання практично мають неформальний характер, оскільки їх проведення не передбачене конституцією. На них розглядаються різноманітні поточні справи, готуються проекти рішень ради міністрів. На таких засіданнях головує прем'єр-міністр.

Разом з тим прем'єр-міністр у Франції зберігає досить широкі повноваження. Він керує діяльністю уряду, відповідає за національну оборону, забезпечує виконання законів, здійснює так звані регламентарні повноваження, призначає на військові і цивільні посади. Роль прем'єр-міністра в системі виконавчої влади посилюється у випадках, коли він і президент репрезентують різні партійно-політичні сили.

Подібне становище існує і в деяких інших країнах із змішаною республіканською формою правління. В Росії за змістом ст. 110 Конституції виконавчу владу здійснює уряд, а в ст. 113 записано, що глава уряду "відповідно до Конституції Російської Федерації, федеральних законів і указів президента Російської Федерації визначає основні напрями діяльності уряду Російської Федерації та організовує його роботу". З іншого бо ку, саме президент, як встановлено у ст. 80, визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави. До того ж у цій самій статті записано, що він "... забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади". Тим самим на главу держави покладено роль своєрідного верховного координатора в державному механізмі.

Нарешті, згідно зі ст. 85, президент Росії може використовувати узгоджувальні процедури для розв'язання розбіжностей між органами федерації та її суб'єктів, а також між органами самих суб'єктів. Іншими словами, йому надана роль політичного і юрисдикційного арбітра. Все це свідчить про те, що тут глава держави аж ніяк не усунутий від реалізації повноважень у сфері виконавчої влади. Саме до нього тяжіють у своїй організації і діяльності відповідні владні структури.

Про наявність дуалізму виконавчої влади свідчить зміст конституцій деяких інших держав, де прийнята відповідна форма державного правління. У Польщі глава уряду інформує президента з головних питань, які є предметом його роботи. З питань "особливого значення" президент може скликати засідання уряду і головувати на них. Водночас президент може призначати спеціальних, державних міністрів, щоб сприяти реалізації власних повноважень. У Румунії президент може брати участь у засіданнях уряду, на яких обговорюються проблеми національного значення, а також на пропозицію глави уряду в інших випадках. У Португалії президент головує на засіданнях уряду на прохання його глави, а в Хорватії - на тих урядових засіданнях, де він присутній.

Подібні положення можна знайти і в основних законах ряду дер жав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Він же доповідає парламенту програму діяльності уряду. В Киргизстані президент здійснює контроль за роботою уряду. Він наділений правом головувати на його засіданнях. В Молдові президент може брати участь у засіданнях уряду і головувати на них. Нарешті, в Узбекистані президент очолює уряд, а посаді прем'єр-міністра надано адміністративного характеру.

Елементи дуалізму виконавчої влади наявні і у змісті конституцій окремих парламентарних республік. Це підтверджує умовність критеріїв прийнятої класифікації форм державного правління. В Туреччині президент може скликати засідання уряду, коли вважає це за необхідне, і головувати на них. У Словаччині президент має право бути присутнім на засіданнях уряду, головувати на них і вимагати від уряду та його членів звіту. В Латвії президент наділений правом скликати надзвичайні засідання уряду, визначати порядок денний і головувати на них.

Проте в інших країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління саме глави урядів концентрують у своїх руках основні повноваження і, по суті, стоять над урядами. Така централізація і концентрація повноважень відображає об'єктивні закономірності суспільно-політичного розвитку відповідних країн. Прем'єр-міністри реалізують не тільки основні власне урядові повноваження, а й більшість владних повноважень і прерогатив глави держави.

До того ж у деяких республіках глави урядів мають відношення і до прямого здійснення функцій президентів. Зокрема, в Австрії, Казах стані,, Росії, Словаччині і Фінляндії глава уряду за певних умов заміщує тимчасово главу держави. В Ісландії глава уряду входить до складу спеціальної колегії, що здійснює таке заміщення. У Франції главу держави заміщує голова верхньої палати парламенту, а якщо останній у свою чергу не має змоги виконувати відповідні функції - уряд в цілому.

Конституції більшості держав майже нічого не говорять про якесь особливе призначення прем'єр-міністра в структурі уряду і серед державних інститутів у цілому. Звичайно вони обмежуються тезою про те, що прем'єр-міністр очолює уряд і керує ним. Водночас слід підкреслити, що встановлений у конституціях, прийнятих у країнах з парламентарними і змішаною республіканською формами правління, порядок утворення уряду передбачає як першу стадію цього процесу заміщення посади глави уряду.

І тільки потім, звичайно, за його безпосередньою участю, заміщуються інші урядові посади. Проте в переважній більшості відповідних країн склад уряду практично визначає його глава, а участь парламенту і глави держави в процесі утворення уряду багато в чому має формальний характер. Вибір глави уряду завжди зумовлений передусім розстановкою сил у парламенті і в партії, яку він репрезентує.

Той факт, що глава уряду у своїх діях спирається на правлячу партію або коаліцію, зовсім не означає послаблення його позицій у державному механізмі. Навпаки, враховуючи те, що він звичайно є лідером такої партії, це дозволяє йому не тільки домінувати в уряді, а й контролювати більшість у парламенті. Як результат, глава уряду набуває реальних можливостей спрямовувати роботу парламенту. Ситуація може дещо ускладнюватися для нього у випадках створення коаліційних урядів.

Прем'єр-міністр не тільки визначає склад уряду, а й звичайно вирішує питання його внутрішньої структури та організації. Досить час тим є те, що одна особа займає посаду прем'єр-міністра і одну або більше міністерських посад. Прем'єр-міністр не тільки керує засіданнями уряду, у багатьох випадках практично він підміняє уряд. Розходження позицій з важливих питань між главою уряду і окремими його членами майже завжди завершуються не на користь останніх: якщо глава уряду вимагає відставки конкретного міністра, то це, по суті, вважається його правом. Під загальним керівництвом глави уряду нерідко працює державна служба, і він контролює комплектування її верхівки.

Звуження засад колегіальності на урядовому рівні має характер об'єктивної тенденції суспільно-політичного і державно-правового розвитку багатьох країн, воно адекватно відображається в науці. Як зазначало ся, концепція "правління прем'єр-міністра" в політичній і конституційній теорії значно потіснила концепцію «правління кабінету», яка, в свою чергу, зайняла місце класичної теорії парламентського правління.

Розглядаючи значення і роль глави уряду у здійсненні урядової влади, його місце в державному механізмі в цілому, слід також зазначити, що навіть у парламентарних за формою правління країнах він іноді набуває якостей політичного лідера харизматичного характеру. Зокрема, це стосується країн, де уряд протягом тривалого часу очолює одна й та сама особа, і саме цей час у масовій свідомості ототожнюється з найбільшими успіхами в різних сферах зовнішньо - і внутрішньополітичної діяльності. Нерідко такі успіхи певна частина населення сприймає як результат діяльності відповідного політичного керівника. Це об'єктивно сприяє зростанню його авторитету і посилює позиції у здійсненні влади.

Особливістю британської системи комітетів кабінету донедавна було і те, що відомості про організацію, персональний склад конкретних комітетів і навіть їх кількість вважалися таємницею. Однак добре відомо, що комітети відіграють суттєву роль у здійсненні урядової політики. Вони не тільки готують проекти рішень кабінету, а й самі приймають важливі політичні рішення на урядовому рівні. Така їхня діяльність свідчить про певне зменшення ролі кабінету як колегіального органу. Рішення комітетів кабінету завжди несуть на собі відбиток волевиявлення прем'єр-міністра.

Незважаючи на те, що прем'єр-міністр у Великобританії займає ключове положення в системі виконавчої влади, при ньому формально не має спеціального органу, який би здійснював функцію координації в ме жах самого уряду. Практично ж ці функції надані секретаріату кабінету, що працює під загальним керівництвом прем'єр-міністра. Секретаріат інформує міністрів, які не є членами кабінету, про рішення останнього, розсилає документи кабінету та комітетів кабінету міністрам, контролює виконання міністерствами рішень кабінету. До завдань секретаріату входить також підготовка доповідей для прем'єр-міністра, розробка порядку денного засідань кабінету тощо. Працює при прем'єр-міністрі і його особистий секретаріат. Останній займається здебільшого підготовкою матеріалів для глави уряду.

Організація урядів у більшості англомовних країн з парламентарними формами правління подібна до британської, але є тут і свої відмінності. Зокрема, в Канаді також існують комітети кабінету, всі вони діють на постійній основі і мають проблемно-галузевий характер. Частина питань, розглянутих на рівні комітетів, кабінетом навіть не зачіпається. Він лише санкціонує відповідні рішення.

Значну роль у здійсненні урядових функцій у Канаді відіграють секретаріати прем'єр-міністра і так званої таємної ради. Вони реалізують певні повноваження адміністративного і навіть політичного характеру. Члени цих секретаріатів займаються довгостроковим плануванням політики уряду, контролюють діяльність міністерств на предмет її відповідності урядовому курсу, вивчають політичну ситуацію в країні тощо. Персонал обох секретаріатів призначається прем'єр-міністром та його найближчими співробітниками. Склад секретаріату прем'єр-міністра формується звичайно з активістів правлячої партії, а склад секретаріату таємної ради - з професійних урядовців. Різниця між цими секретаріатами полягає насамперед у тому, що перший займається суто політичними питаннями, а другий - рештою.

Особливістю організації урядів у Великобританії та в інших англо мовних країнах, що сприйняли засади її конституційної системи, є номінальне існування таємної ради. Традиція визнає таємну раду центром здійснення виконавчої влади. Сам уряд (кабінет) вважається одним з комітетів цієї ради. Найважливішим урядовим актам у Великобританії часто надають форми наказів короля (королеви) в таємній раді. Проте процедура прийняття таких актів не передбачає якоїсь практичної діяльності таємної ради і участі в ній монарха.

В Канаді таємна рада є структурою декоративного характеру. Офіційно вважається, що вона допомагає генерал-губернатору в управлінні країною. До її складу призначають колишніх членів федерального уряду, прем'єр-міністрів урядів провінцій, членів верховного суду та деяких інших осіб, діяльність яких була пов'язана із здійсненням різних держав них функцій. Як і у Великобританії, кабінет міністрів формально є комітетом таємної ради. Сама ж рада за всю історію свого існування у повному складі збиралася лише кілька разів, приводом для чого були найголовніші офіційні урочистості.

У ФРН так звані урядові комітети формуються на основі рішення федерального уряду. До їхнього складу входять міністри за профілем проб лем, які розглядаються в конкретних комітетах. Головою кожного такого комітету є канцлер. Головним урядовим комітетом вважається федеральна рада з питань безпеки. До неї входять канцлер і найвпливовіші міністри - оборони, закордонних справ, внутрішніх справ, фінансів, економіки. Рада може приймати самостійні рішення, якщо це не пов'язане з виданням урядових постанов.

Формою відповідної урядової діяльності у ФРН є і міжміністерські комітети. Вони утворюються за рішенням уряду або за домовленістю міністерств. Керівництво такими комітетами здійснюють міністри. Головна їхня функція полягає в координації діяльності міністерств. Урядові і міжміністерські комітети, утворення яких не передбачено законодавством, виносять за межі кабінету міністрів значну частину урядової роботи.

Існує у ФРН і спеціальний орган - відомство федерального канцлера, яке безпосередньо пов'язане з главою уряду і сприяє концентрації в його руках головних повноважень. Цей орган координує діяльність усіх міністерств і займається узгодженням її з позицією канцлера. Важливу роль відомство федерального канцлера відіграє і в законодавчому процесі. Зокрема, в його структурах відбувається основна робота з підготовки урядових законопроектів. Очолює відомство особа у ранзі міністра.

У Франції конституція передбачає створення спеціальних органів виконавчої влади поза офіційною урядовою структурою. "Президент очолює збройні сили. Він головує в радах і вищих комітетах оборони" (ст. 15). У разі необхідності засіданнями цих рад і комітетів може керувати прем'єр-міністр.

Крім оборонних рад і комітетів, у Франції існує ціла система міжміністерських рад і комітетів. Відповідні ради очолює президент, роботою комітетів керує прем'єр-міністр. До їхнього складу входять також міністри і державні секретарі. І хоч утворення таких органів конституцією не передбачено, вони відіграють важливу роль у сфері державного управління. Міжміністерські ради і комітети не тільки готують відповідні проекти рішень уряду Франції, а й у межах своєї компетенції приймають самостійні управлінські рішення. Ці ради і комітети можна розглядати не тільки як робочі органи уряду, а й як допоміжні структури при президенті та прем'єр-міністрі. В деяких випадках вони своєю діяльністю можуть навіть підміняти уряд.

Конституційна відповідальність урядів (органів виконавчої влади)

Важливе значення для характеристики урядів і з'ясування природи взаємозв'язків органів законодавчої і виконавчої влади мають питання конституційної відповідальності. Сюди насамперед слід віднести політичну відповідальність уряду перед парламентом і відповідальність у порядку так званого імпічменту або в рамках подібних до нього процедур.

Власне політичну відповідальність уряду перед парламентом не рідко називають парламентською відповідальністю, пов'язуючи це її ви значення з тим, що всі відповідні процедури відбуваються у представниць кому органі. Можливість такої відповідальності припускається в країнах з парламентарними та змішаною республіканською формами правління. В президентських республіках кабінет несе політичну відповідальність перед президентом, який може відправити у відставку міністрів при несхваленні їхніх дій.

На відміну від відповідальності у порядку імпічменту, коли її підстави прямо встановлені в конституціях, власне політична відповідальність уряду значною мірою суб'єктивна. Необхідність застосування такої форми відповідальності уряду визначається не критеріями законності, а потреба ми конкретної політики, відображеними у волевиявленні парламентаріїв. Згідно з самою ідеєю власне політичної відповідальності уряду, останній здійснює свої функції до тих пір, поки його діяльність задовольняє парламент. При цьому уряд діє за власним правом, і його члени не розглядають ся як довірені особи парламенту, що виконують його волю. В дійсності характер і значення такої відповідальності визначаються реальними політичними інтересами.

У конституційній теорії і практиці відомо два різновиди власне політичної відповідальності уряду - колективна та індивідуальна. Питання про їх взаємозв'язок звичайно не регламентується у праві і має бу ти віднесене до сфери реальної політики. В Іспанії, Казахстані, Росії, ФРН, Чехії, Японії та в деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність урядів.

"Уряд несе солідарну відповідальність перед конгресом депутатів за свою політичну діяльність", - записано в ст. 108 Конституції Іспанії. Це означає, що оскільки дії окремих міністрів звичайно пов'язані з загальною політикою уряду, ці дії мають наслідком колективну відповідальність останнього. В Основному законі ФРН про відповідальність глави уряду записано: "Федеральний канцлер встановлює основні положення політики і не се за них відповідальність" (ст. 65). Однак відставка канцлера тягне за собою відставку всього уряду.

З іншого боку, принцип колективної відповідальності уряду навіть у наведених випадках теоретично не суперечить індивідуальній відповідальності його членів. У тій самій ст. 65 Основного закону ФРН зазначено, що «в межах основних положень політики кожний міністр самостійно веде справи своєї галузі під свою відповідальність». Проте якщо припустити тут можливість сполучення колективної та індивідуальної відповідальності, за лишається неясною відповідь на запитання, який між ними може бути зв'язок, у яких випадках можливе притягнення міністрів до індивідуальної відповідальності.

Особливостями відрізняється практика Великобританії, а також інших англомовних країн, які сприйняли засади британської конституційної системи. Формально тут припускається можливість як колективної, так і індивідуальної відповідальності. При цьому якщо нижня пала та висловлює недовіру будь-якому міністру, прем'єр-міністр повинен вирішити, подавати у відставку конкретному міністру чи уряду в цілому. Британський підхід до політичної відповідальності уряду ґрунтується на ідеї солідарності його членів. Вважається, що всі члени кабінету несуть відповідальність за його політику навіть у тих випадках, коли хтось з них не згодний з конкретними урядовими рішеннями і діями. Окремі ж міністри відповідають за діяльність свого відомства.

Однак і тут важко з'ясувати, за яких умов недовіра окремому міністру призводить до відставки всього уряду. Практично це майже зав жди вирішує прем'єр-міністр, хоча його рішення буде детерміноване політичною ситуацією, що склалася у парламенті і поза його межами. Що ж до відставки окремих міністрів, то такі питання в умовах, коли пала та контролюється партією більшості, виникають і вирішуються головним чином у зв'язку з їхніми персональними діями, що спричинили політич ний скандал. Такі випадки мають поодинокий характер.

Наведені умови колективної та індивідуальної відповідальності віднесені і до тих країн, де обидва різновиди власне політичної відповідальності уряду прямо передбачені в конституціях. Однак основні закони не дають прямої відповіді на запитання, як взаємовіднесені індивідуальна і колектив на відповідальність, якою мірою перша може бути наслідком другої.

Ця проблема не лише теоретична. Вона має вагоме державно-політичне значення. Невизначеність характеру взаємозв'язків двох різновидів політичної відповідальності уряду призводить до того, що повноваження щодо вирішення питання про відставку уряду узурпуються його верхівкою і насамперед прем'єр-міністром. Це об'єктивно принижує роль самого представницького органу і ставить під сумнів його можливості в контролі за урядовою діяльністю.

На принципово інших засадах побудована взаємодія уряду і парламенту в Швейцарії. Основний закон цієї держави не визначає необхідність політичної відповідальності уряду перед парламентом у її традиційному вигляді. І парламент не має формального права примусити уряд до відставки, хоч останній і підпорядкований представницькому органу. У ст. 102 Конституції Швейцарії записано, що «союзна рада (уряд) звітує за свої дії перед союзними зборами під час кожної чергової сесії, подає доповідь про внутрішнє та зовнішнє становище держави і звертає увагу парламенту на заходи, які вважає корисними для підвищення загального добробуту». До повідь уряду розглядається в палатах, які на підставі цього приймають рішення, обов'язкові для уряду.

Тим самим уряд, по суті, виступає в ролі прямого провідника політичної лінії парламенту, органу, який здійснює парламентські рішення. Безумовно, що така форма взаємовідносин уряду і парламенту підносить значення представницького органу і його роль у державному механізмі. Відсутність класичних процедур політичної відповідальності уряду перед парламентом у даному випадку не перешкоджає їхній взаємодії. Проблеми такої взаємодії розв'язуються шляхом узгодження в межах парламентської демократії позицій головних партійно-політичних сил.

Аналізуючи зміст власне політичної відповідальності уряду, слід пам'ятати, що у переважній більшості країн з двопалатними парламентами і відповідними формами правління уряд несе відповідальність тільки перед нижньою палатою. У ряді розвинутих країн прийняті різноманітні способи постановки питання про політичну відповідальність уряду. Насамперед слід підкреслити, що теоретично це питання може виникати в кожному випадку розгляду в парламенті будь-якої урядової пропозиції або такої, що прямо стосується політики уряду. Ілюстрацією сказаного є державно-політичний досвід Великобританії. Тут кожне голосування в па латі громад з питань реалізації урядової політики формально розглядається як визначення ставлення до уряду. Такий спосіб не потребує спеціальної форми постановки питання про довіру або недовіру уряду.

Однак відсутність конкретних правил, які б зумовлювали обов'язковість відповідальності уряду, зовсім не означає, що його доля постійно під загрозою. В парламентській практиці прийнято, що уряд повинен піти у відставку тоді, коли несприятливе для нього голосування відбувалося з важливих питань загальної політики. Які питання мають важливий, а які несуттєвий характер, практично завжди вирішує сам уряд. Природно, що наявність у нижній палаті більшості від правлячої партії надійно забезпечує йому постійну підтримку.

У тих самих країнах припускається можливість постановки в категоричній формі питання голосування за резолюцію осуду уряду. Такий спосіб нерідко використовується у зв'язку із загальною оцінкою в парламенті урядової політики. Пропозицію про прийняття резолюції осуду вносить опозиція, після чого відбуваються дебати і голосування. Якщо пала та приймає резолюцію осуду, уряд повинен піти у відставку або запропонувати главі держави розпустити парламент. Водночас з тактичних міркувань сам уряд може поставити в палаті питання про довіру до нього. Це питання, як правило, розглядається за тією самою процедурою, що і вищезгадувана резолюція осуду.

В усіх країнах з відповідними формами правління рішення про не довіру уряду має бути прийняте абсолютною більшістю депутатів. Не довіра главі уряду означає недовіру усім його членам і тягне їх відстав ку. У більшості країн в основних законах передбачено можливість розгляду питання про довіру за ініціативою самого уряду. Процедура його розгляду аналогічна або близька до процедури вотуму недовіри.

Конституції ряду держав обмежують можливості повторного внесен ня питання про недовіру уряду протягом певного часу. В Португалії, Румунії і Франції питання про недовіру не може бути поставлене повторно у період однієї парламентської сесії, у Болгарії і Греції відповідний строк дорівнює шести, а в Естонії, Хорватії і Польщі трьом місяцям. Разом з тим у Польщі повторна пропозиція про недовіру уряду може бути внесена достроково за умови її підтримання 1/4 депутатів від складу нижньої палати.

Резолюція осуду уряду в Швеції може бути прийнята за результатами обговорення урядової діяльності або розгляду інтерпеляції. Існуюча у Швеції практика полягає в тому, що уряд ніколи не ставить питання про довіру у зв'язку з внесенням ним законодавчих або інших пропозицій і не йде у відставку, коли парламент відхиляє ці пропозиції. До того ж в усіх Скандинавських країнах, на відміну від багатьох інших країн, відмова парламенту схвалити урядові законопроекти не пов'язується з довірою уряду. Це не тільки сприяє стабільності урядів, а й дає змогу депутатам вільно керуватися власними переконаннями у процесі законотворчості.

Значні особливості притаманні процедурі притягнення уряду до політичної відповідальності у ФРН. Бундестаг шляхом вотуму недовіри може усунути з посади канцлера і тим самим примусити піти у відставку увесь уряд. Однак для цього одного голосування про недовіру замало. Бундестаг водночас повинен протягом двох діб більшістю голосів свого складу обрати наступника канцлера і лише після цього звернутись до президента з проханням здійснити відповідні кадрові зміни. Президент повинен задовольнити прохання і призначити на посаду канцлера обрану особу.

Список літератури:

1. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. - М., 1993;

2. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. - К.: АртЕк, Вища шк., 1998. - 264 с;

3. Шаповал В. Вищі органи сучасної держави. - К., 1995. Шаповал В. Зарубіжний парламентаризм. - К., 1993.


22.09.2010

Ведущие компании и учебные заведения Предложения от ведущих учебных заведений Украины и зарубежья. Только лучшие вузы, компании, образовательные курсы, школы, агентства.

Чтобы получать первым
все новости от «Osvita.ua»
в Facebook — нажмите «Нравится»

Osvita.ua

Спасибо,
не показывайте мне это!