Проблеми формування і використання місцевих бюджетів у щорічних законах про державний бюджет. Склад видатків місцевих бюджетів України. Напрями реформування місцевого оподаткування в Україні
Проблеми формування і використання місцевих бюджетів у щорічних законах про державний бюджет
Місцеві бюджети – це не просто балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються і витрачаються на відповідній території, а й важлива фінансова категорія, основу якої становить система фінансових відносин, що складається між місцевими та державним бюджетом, а також усередині сукупності місцевих бюджетів.
Місцеві бюджети є головним каналом доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва, спрямованих на суспільне споживання. Саме через них суспільні фонди споживання розподіляються в територіальному розрізах, тобто між окремими адміністративно-територіальними одиницями і соціальними групами населення. Крім того, саме з місцевих бюджетів фінансується розвиток галузей виробничої сфери, в першу чергу місцевої промисловості і комунального господарства.
Водночас, саме в цій, найчисельнішій ланці бюджетної системи, існує чи не найбільше проблем, пов’язаних із їх формуванням та виконанням, що потребують свого негайного вирішення.
Принципи побудови і механізм функціонування нинішньої бюджетної системи склались ще в 30-ті роки і повністю відповідали характеру і методам адміністративно-командної системи управління народним господарством країни. Принципи єдності і так званого "демократичного", а в дійсності жорстокого централізму обумовили наступні характерні риси бюджетної системи України:
Використання в регіонах України індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводить до того, що в кожному з них залишається різна частина зібраних податків, а динаміка доходів у розрахунку на одиницю податкових надходжень по місцевих бюджетах у цілому є досить суперечливою і важко передбачуваною.
Так, зокрема досліджено, що збільшення (або зменшення) питомої ваги доходів відповідних сільських Рад у загальній сумі доходів району не спричиняє відповідного збільшення (або зменшення) доходів їх місцевих бюджетів. Відсутність чіткого взаємозв’язку між обсягами податків, які збираються, і доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що, в свою чергу загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, але й на загальнодержавному рівні.
Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обґрунтування, ні чітких правил і формул. Необ’єктивність такого перерозподілу призвели до того, що сільські Ради, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення є вищим, ніж у середньому по району, опиняються у гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з сільськими Радами, де він, відповідно, є нижчим.
Таким чином, аналіз проблем функціонування місцевих бюджетів базового рівня бюджетної системи, а також теорії та практики існування бюджетних систем в країнах з ринковою економікою дає змогу зробити висновки щодо здійснення заходів, спрямованих на покращання умов формування місцевих бюджетів.
По-перше, необхідно чітко розподілити компетенції щодо розв’язання конкретних завдань між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування, і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів. Так, на державному рівні (за рахунок коштів державного бюджету) повинні фінансуватися лише ті видатки, котрі пов’язані з забезпеченням загальнодержавних потреб: оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки. Фінансові ж проблеми місцевого рівня раціонально вирішувати за рахунок коштів відповідних бюджетів.
У зв’язку з цим необхідно розподілити джерела податкових надходжень між центральними і місцевими владами в жорсткій ув’язці з виконуваними ними функціями, що повинно знайти своє відображення у законодавстві про місцеве самоврядування. До місцевих, зокрема, можна було б віднести помайнові податки, податок на землю, податок на промисел, збір за забруднення навколишнього середовища, а можливо – і прибутковий податок з громадян. У всякому випадку за рахунок власних податкових джерел місцеві органи влади повинні фінансувати до 60-80% своїх потреб.
По-друге, необхідно вдосконалити механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання. Практика показала, що такий метод регулювання місцевих бюджетів як вилучення надлишків бюджетних коштів до бюджету вищого рівня та застосування індивідуальних підходів до встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів має багато недоліків: він не тільки негативно виливає на дохідну базу місцевих бюджетів, а й позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення своїх доходів.
Спираючись на зарубіжний досвід, необхідно створити спеціальні бюджетні фонди фінансового вирівнювання територій. А перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б здійснювати з урахуванням податкової сили територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій. Тому вже сьогодні назріла необхідність визначення обґрунтованого нормативу бюджетної забезпеченості кожної області, району, міста з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану відповідних територій. Існування таких показників дасть змогу визначити реальний розмір фінансових ресурсів для задоволення необхідних потреб регіонів, а також значно вдосконалити процедуру бюджетного планування.
Таким чином, вирішення цих та інших проблем стосовно формування і використання місцевих бюджетів в значній мірі визначило б розширення економічної самостійності регіонів країни. Адже те, наскільки вони політично незалежні і фінансово забезпечені, справляє істотний вплив на формування демократичних, ринково орієнтованих систем і підвищує шанси на успіх реформ.
Місцева влада часто постає перед необхідністю робити непростий вибір місцевих податків, цілей, на які будуть спрямовані її видатки, та методів управління і стимулювання процесів економічного розвитку. З цієї причини фінансування і формування бюджету місцевої влади є однією з найважливіших сфер державних фінансів, і тому потребує свого подальшого дослідження та пошуку нових підходів до реформування.
Склад видатків місцевих бюджетів України
Видатки місцевих бюджетів — це економічні відносини, які виникають у зв'язку з фінансуванням власних і делегованих повноважень місцевих органів влади.
Видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з Державного бюджету поділяються на:
До II групи — належать видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України і здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення та районних бюджетів.
Ця група містить видатки на:
1) державне управління:
2) освіту:
3) охорону здоров'я:
4) соціальний захист та соціальне забезпечення:
5) державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми (театри, бібліотеки, музеї, виставки, палаци і будинки культури, школи естетичного виховання дітей);
6) державні програми розвитку фізичної культури і спорту: утримання та навчально-тренувальна робота дитячо-юнацьких спортивних шкіл усіх типів (крім шкіл республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення), заходи з фізичної культури і спорту та фінансова підтримка організацій фізкультурно-спортивної спрямованості і спортивних споруд місцевого значення.
До III групи належать видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України і здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.
До цієї групи належать видатки на:
Освіту:
Охорону здоров'я:
Соціальний захист та соціальне забезпечення:
Культуру і мистецтво:
Фізичну культуру і спорт:
З бюджетів міст Києва і Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.
Перелічені групи видатків враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.
До видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:
1) місцеву пожежну охорону;
2) позашкільну освіту;
3) соціальний захист та соціальне забезпечення:
4) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;
5) культурно-мистецькі програми місцевого значення;
6) програми підтримки кінематографії та засобів масової інформації місцевого значення;
7) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;
8) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення;
9) транспорт, дорожнє господарство:
10) заходи з організації рятування на водах;
11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;
12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;
13) управління комунальним майном;
14) регулювання земельних відносин;
15) інші програми, затверджені відповідною радою згідно із законом.
Напрями реформування місцевого оподаткування в Україні
Нині однією з найважливіших у фінансовій політиці України є проблема місцевих бюджетів. Невиконання місцевими органами влади планів відрахувань до державного бюджету створює загрозу як власне фінансовій стабілізації, так і проведенню структурних реформ. Нестабільність дохідної бази місцевих бюджетів, відсутність ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу державних доходів, значні відмінності в рівні економічного розвитку регіонів і умовах життя в них потенційно ведуть до соціальних конфліктів і політичної нестабільності. Тягар проблем, які нагромадилися, негативно позначиться на розвитку регіонів.
Прийняття Законів України "Про бюджетну систему України" і "Про місцеве самоврядування в Україні", затвердження єдиних для всіх областей нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів між державним та місцевими бюджетами не привели до створення зваженої системи формування доходів місцевих бюджетів.
Історичний досвід і ситуація, що склалася в Україні, а також досвід економічних реформ, що проводяться в інших країнах, засвідчують, що одним із шляхів підвищення ефективності державного регулювання економіки може стати децентралізація управління. Розширення і закріплення законодавчої і виконавчої функцій регіонів все більше стає об'єктивною передумовою успішної реалізації економічних перебудов в Україні.
Але діяльність і ефективність регіонального управління може стати реальністю тільки при умові постійного і стабільного його фінансування. Це пред’являє підвищені вимоги перш за все до формування і виконання місцевих бюджетів України.
Практика, що склалася у формуванні місцевих бюджетів, залишається багато в чому недосконалою, в ній до теперішнього моменту намітились істотні протиріччя.
Перш за все слід відмітити протиріччя між процесами формування місцевих бюджетів і їх виконанням. Перш за все воно зводиться до того, що діюча практика місцевих бюджетів зберегла в своїй основі старі державні функції планового керівництва народним господарством, тоді як виконання місцевих бюджетів здійснюється в реальних умовах ринкової економіки, що розвивається, з властивими їй негативними атрибутами (ростом інфляції і цін, підвищенням рівня безробіття, падінням життєвого рівня населення). В результаті місцеві бюджети різних рівнів перетворені практично в умовні кошториси, в яких постійно спостерігається відмінність дохідної і видаткової частини, що не може сприяти покращенню економічної ситуації і реалізації соціальних програм при переході до ринку.
Дисбаланс між дохідною і видатковою частинами бюджетів пояснюється також і тим, що в сучасних умовах відбуваються два протилежних процеси: перший – це спад виробництва, що призводить до скорочення дохідної частини місцевих бюджетів, при неконтрольованому рості заробітної плати, що негативно впливає на грошово-кредитну систему, посилюється інфляція і зростають ринкові ціни, а другий – необхідність збільшення видатків на соціальні програми при обмеженості бюджетних асигнувань для їх фінансування.
В такій ситуації збалансувати доходи і видатки бюджетів, і тим самим домогтися фінансової стабільності в регіонах України стає практично нездійсненою задачею.
Протиріччя і рішенні проблеми фінансування забезпеченості регіонів заключається і втому, що:
Представляється невиправданою також допустимість формування дохідної частини бюджетів за рахунок джерел, які до моменту затвердження бюджетів ще законодавчо не прийняті, що стримує їх своєчасне надходження, а відповідно, створює фінансові труднощі в здійсненні фінансування невідкладних видатків.
Економічна функція місцевих бюджетів послаблюється також і тим, що прийняті урядом конкретні нормативи формування місцевих бюджетів не враховують багатьох фінансових особливостей регіонів.
Як відомо, в умовах ринкової економіки повинні закріплюватися функції держави. Пов'язані з виконанням питань соціальної справедливості. Між тим, аналіз формування і виконання бюджетних засобів показує, що метод, який існує в розподіленні фінансових ресурсів по ланкам бюджетної системи носить в значній мірі конфіскаційний характер, що не може сприяти економічному росту, підвищенню заінтересованості регіонів в розвитку особистої фінансової бази. Це, в свою чергу, не дозволяє якісно рішати проблеми соціального захисту населення.
Тому одним із головних завдань по вдосконаленню бюджетного планування в Україні є перерозподіл функцій між місцевими і централізованим бюджетом, поступовий перехід до децентралізації державних фінансів, який заключається в тому, що на державному рівні (за рахунок коштів державного бюджету) повинні фінансуватись лише ті видатки, які пов'язані із виконанням загальнодержавних потреб: оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки. За рахунок централізованих фінансових джерел повинні також фінансуватись видатки по вирівнюванню соціальної забезпеченості регіонів. Фінансові ж проблеми місцевого рівня раціонально вирішувати за рахунок засобів відповідних місцевих бюджетів.
Для реального забезпечення принципів самостійності в складанні і використанні бюджетів всіх рівнів необхідно, щоб кожна ланка бюджетної системи мала чітку, визначену законом дохідну базу, а взаємовідносини між державним і регіональними бюджетами будувались з урахуваннями специфіки та перспектив соціально - економічного розвитку регіонів.
Слід виділити ряд наступних проблем, вирішення яких дозволить здійснити перехід на нові методи формування місцевих бюджетів України. Найбільш актуальні з них такі.
Назріла необхідність покращення економічного обґрунтування (за допомогою розробки нормативів) і визначення розмірів дохідних джерел місцевих бюджетів. Це відноситься перш за все до таких норм як нормативи питомої ваги податкових надходжень;
Рішення питань розширення економічної самостійності регіонів і в подальшій децентралізації державних фінансів безпосередньо пов'язано з кардинальними змінами структури зведеного бюджету України. Відомо, що частка місцевих бюджетів в зведеному бюджеті становить 30 відсотків, а державного – 70 відсотків.
Враховуючи, що в сучасних умовах підвищується небезпека і шкідливість праці, зростає кількість професійних захворювань і загальна хворобливість населення в багатьох регіонах України, зростає роль і значення місцевих бюджетів в розвитку невиробничої сфери і інфраструктури регіонів, і тим самим стабілізації соціальної і економічної обстановки. Очевидно, що зростання видатків на невиробничу сферу диктує необхідність збільшення розмірів місцевих бюджетів. Тому цілком справедливо було б на долю місцевих бюджетів відводити не 30 відсотків, а всі 70 відсотків зведеного бюджету України;
Потребують рішення також питання по раціональному використанню іноземних інвестицій і їх ролі у формуванні бюджету. З одної сторони, законодавство України по іноземних інвестиціях частково зберігає пільги підприємствам з іноземними інвестиціями без урахування ефективності інвестицій, що вносяться, для задоволення соціальних і економічних потреб регіонів і їх прямого впливу на основну діяльність спільних підприємств. З іншої, із-за нестабільності податкових актів. Законодавство не забезпечує гарантій по захисту регіонів зі сторони іноземних інвесторів. В результаті іноземні інвестори, як правило, інвестують невеликі капітали, намагаючись при цьому одержати максимальний прибуток, використовуючи дешеву робочу силу, промисловий потенціал і природні ресурси регіонів;
Потребує вирішення також питання про розширення спектра пільг по податку на прибуток тим підприємствам, які за рахунок прибутку утримують об'єкти охорони здоров'я, культури і спорту, дитячі дошкільні заклади, та інші, що сприяє скороченню видатків місцевих бюджетів.
Література
Дата публикации: 24.04.2011