Введение автономии учебных заведений ограничивается законодательством

• Напечатать
• Спросить
• Отправить другу
• Поделиться
  • Facebook
  • Twitter
• Подписаться на новости

Введите e-mail адрес:     

Оптимизация финансирования учреждений среднего образования

Существует потребность в расширении финансовой автономии учебных заведений (либерализация бюджетного законодательства, повышение роли попечительских советов, постепенный переход на полную финансовую самостоятельность с собственной бухгалтерией, разграничение функций руководителя, связанных с финансово-хозяйственной и образовательной деятельностью, обеспечение прозрачности и контролируемости поступления и использования благотворительных средств и грантов)

Із прийняттям нових Законів України «Про освіту» та «Про повну загальну середню освіту» система фінансового забезпечення закладів загальної середньої освіти суттєво змінюється. Насамперед це відбувається через законодавче запровадження так званої автономізації навчальних закладів, зокрема їхньої фінансової автономії.

Водночас максимальне розширення прав закладів загальної середньої освіти (ЗЗСО) державної і комунальної форми власності в частині використання коштів згідно із затвердженим кошторисом певною мірою обмежується чинним бюджетним законодавством і законодавством у сфері публічних закупівель, адже процедура фінансових витрат таких закладів суворо регламентується Бюджетним кодексом України, Законом України «Про публічні закупівлі» та низкою підзаконних актів. Тому керівники закладів мають чітко розуміти порядок витрачання коштів. Варто зазначити, що нормативно-правове регулювання системи фінансування ЗЗСО потребує подальшого вдосконалення для того, щоб фінансова автономія їхньої діяльності наповнилася не декларативним, а реальним змістом. 

Загальні питання фінансування загальної середньої освіти

Стаття 53 Конституції України, яка гарантує право на освіту, визначає, що повна загальна середня освіта є обов’язковою, тобто кожен громадянин України зобов’язаний здобути її у відповідних навчальних закладах. Водночас Основний закон України, визначаючи обов’язковість здобуття громадянами повної загальної середньої освіти, зобов’язує державу забезпечити її доступність і безоплатність у державних і комунальних навчальних закладах та розвиток такої освіти. Тобто доступним, обов’язковим і безоплатним є здобуття повної загальної середньої освіти лише в державних і комунальних навчальних закладах.

У фінансовому плані забезпечення рівного доступу до здобуття повної загальної середньої освіти, як зазначено в статті 9 Закону України «Про повну загальну середню освіту», – це «фінансування відповідних закладів освіти з державного та місцевого бюджетів в обсязі, достатньому для виконання державних стандартів та ліцензійних умов».

Натомість за здобуття повної загальної середньої освіти в приватних закладах батьки мають сплачувати відповідні кошти. Розмір плати за таке навчання на нині не підпадає під державне регулювання відповідно до Закону України «Про ціни і ціноутворення», а отже, має визначатися на договірних засадах. І це зрозуміло, оскільки приватні заклади утворюються здебільшого у формі приватних підприємств або товариств з обмеженою відповідальністю, тобто як суб’єкти підприємницької діяльності, метою діяльності яких є отримання прибутку. Все це правильно, однак є одне «але».

У частині десятій статті 78 Закону України «Про освіту», яка набрала чинності з 1 січня 2019 року, з’явилася цікава правова новація, згідно з якою держава здійснює фінансування здобуття особою загальної середньої освіти у «приватному або корпоративному закладі освіти (заснованому кількома суб’єктами різних форм власності на засадах державно-приватного партнерства)», що має ліцензію на провадження освітньої діяльності у сфері загальної середньої освіти «за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів». Такий заклад освіти отримує цільовий обсяг коштів «у розмірі фінансового нормативу (з урахуванням відповідних коригуючих коефіцієнтів) бюджетної забезпеченості одного учня, який здобуває повну загальну середню освіту, та в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України».

Не торкаючись питання конституційності зазначеної норми щодо закладів приватної форми власності (оскільки відповідно до Конституції України фактично держава має фінансувати здобуття загальної середньої освіти лише в державних і комунальних закладах), слід розуміти, що розмір плати за навчання учнів у приватних і корпоративних закладах освіти має відповідати розміру відповідного фінансового нормативу бюджетної забезпеченості, тобто розміру фінансових затрат, які мають спрямовуватися на навчання одного учня в державному або комунальному закладі.

Зауважимо, що в частині другій статті 58 Закону України «Про повну загальну середню освіту», яка практично відтворює частину десяту статті 78 Закону України «Про освіту», вже сказано про затвердження Кабінетом Міністрів формули фінансового нормативу бюджетної забезпеченості на одного учня.

У Постанові Кабінету Міністрів від 27 грудня 2017 року № 1088 «Про затвердження формули розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами» (формула – в редакції постанови від 19 лютого 2020 року № 114) йдеться тільки про приватні заклади – за термінологією, це учні групи VIII (що здобувають загальну середню освіту лише за денною формою навчання).

Не заглиблюючись у суть цієї формули, маємо відзначити, що в приватних ЗЗСО має оплачуватися вартість лише додаткових послуг понад фінансування відповідних закладів освіти з державного чи місцевого бюджетів в обсязі, достатньому для виконання державних стандартів та ліцензійних умов, як-от охорона, послуги з підвозу учнів, додаткове харчування, гуртки тощо. 

Фінансування системи загальної середньої освіти

Згідно зі статтею 58 Закону України «Про повну загальну середню освіту» «фінансування здобуття повної загальної середньої освіти здійснюється за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів та інших джерел, не заборонених законодавством».

При цьому здобуття повної загальної середньої освіти за рахунок коштів державного бюджету в комунальних закладах освіти здійснюється шляхом надання освітньої субвенції та інших трансфертів із державного бюджету місцевим бюджетам. Освітня субвенція, як відомо, спрямовується на оплату праці педагогічних працівників із відповідними нарахуваннями.

Кошти інших трансфертів із державного бюджету місцевим бюджетам на загальну середню освіту можуть спрямовуватися на підвищення кваліфікації педагогічних працівників, забезпечення учнів та педпрацівників підручниками (посібниками), навчальним обладнанням, засобами навчання та на інші цілі, визначені законодавством.

Як уже зазначалося, фінансування з державного бюджету здобуття повної загальної середньої освіти, зокрема в приватному чи корпоративному закладі, що має ліцензію на провадження освітньої діяльності у сфері загальної середньої освіти, здійснюється на підставі фінансового нормативу бюджетної забезпеченості на одного учня (з урахуванням відповідних коригуючих коефіцієнтів) у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Фінансовий норматив визначається за формулою, затвердженою Кабміном.

Варто також зазначити, що фінансування забезпечення (виготовлення, поширення, зберігання та доставки до засновників закладів освіти чи відповідного органу управління у сфері освіти) підручниками (посібниками), зокрема електронними, із навчальних предметів (інтегрованих курсів) відповідно до освітніх галузей, визначених державними стандартами, здійснюється за рахунок коштів державного бюджету.

Фінансування діяльності закладів загальної середньої освіти

Відповідно до статті 31 Закону України «Про повну загальну середню освіту», ЗЗСО має самостійний баланс, розрахункові та інші рахунки у «фінансових установах і банках державного сектору» та може мати бланки, печатки й штампи зі своїм найменуванням і символікою. Ця норма стосується закладів незалежно від їхнього підпорядкування й форми власності.

Згідно зі статтею 41 зазначеного Закону, у разі утворення піклувальної ради закладу на неї покладаються завдання із залучення фінансових ресурсів, зокрема з додаткових джерел фінансування, що не заборонені законом, для забезпечення його діяльності з основних напрямів розвитку і здійснення контролю за використанням цих ресурсів.

За частиною другою статті 59 названого Закону, фінансування ЗЗСО здійснюється з державного та місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу України.

Зазначений Закон передбачає можливість фінансування закладів також з інших джерел, а саме:

• доходи від надання платних освітніх та інших послуг;  

• благодійна допомога відповідно до законодавства про благодійну діяльність та благодійні організації;
• гранти;
• інші джерела фінансування, не заборонені законодавством.

Отримані із зазначених джерел кошти використовуються закладами відповідно до затвердженого кошторису й установчих документів, зокрема для організації та забезпечення діяльності, та не можуть бути вилучені в дохід державного або місцевих бюджетів, крім випадків, передбачених законом. Більш того, одержання закладом загальної середньої освіти власних надходжень не є підставою для зменшення обсягу його бюджетного фінансування.

Водночас слід зважати на вимоги частини другої статті 79 Закону України «Про освіту», яка забороняє фінансування суб’єктів освітньої діяльності за рахунок коштів:

• фізичної особи, яка є громадянином (підданим) держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором або державою-окупантом;
• юридичної особи з іноземними інвестиціями держави-агресора чи держави-окупанта, або зареєстрованої на території держави-агресора чи держави-окупанта, або кінцевий бенефіціарний власник (контролер) якої є резидентом держави-агресора або держави-окупанта.

Особливості провадження фінансово-господарської діяльності закладу

Статтею 59 Закону України «Про повну загальну середню освіту» встановлено, що заклади провадять фінансово-господарську діяльність відповідно до Бюджетного кодексу України, цього Закону, Закону України «Про освіту» та інших нормативно-правових актів. Законом запроваджується термін «фінансова автономія закладів загальної середньої освіти» в частині використання бюджетних коштів, під яким розуміють право таких закладів самостійно здійснювати витрати зазначених коштів у межах затверджених кошторисами обсягів, зокрема на:

• формування структури ЗЗСО та його штатного розпису;
• оплату праці працівників, встановлення доплат, надбавок, винагороди, виплату матеріальної допомоги та допомоги на оздоровлення, преміювання, інших видів стимулювання та відзначення працівників;
• оплату поточного ремонту приміщень і споруд;
• оплату підвищення кваліфікації педагогічних та інших працівників;
• укладення відповідно до законодавства цивільно-правових угод (господарських договорів) для забезпечення діяльності закладу освіти.

Фінансово-господарська діяльність ЗЗСО здійснюється на основі кошторису, що затверджується засновником з урахуванням пропозицій закладу.

Згідно зі статтею 2 Бюджетного кодексу України, кошторис – основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов’язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень.

Державні, комунальні ЗЗСО можуть надавати платні освітні та інші послуги, перелік яких затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 796 «Про затвердження Переліку платних послуг, які можуть надаватися закладами освіти, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної та комунальної форми власності».

Керівник державного, комунального ЗЗСО визначає перелік платних освітніх та інших послуг, що надаються закладом, із зазначенням часу, місця, способу та порядку надання кожної з послуг, їхньої вартості та особи, відповідальної за  надання їх.

Слід зауважити, що державні і комунальні ЗЗСО не можуть надавати (повністю або частково) платні освітні послуги для досягнення їхніми учнями результатів навчання (компетентностей), визначених державними стандартами. Крім того, у державних і комунальних закладах освіти під час освітнього процесу, що забезпечує досягнення результатів навчання, передбачених освітньою програмою закладу освіти, не можуть проводити платні заходи чи надавати платні послуги. Важливо також пам’ятати, що в закладі загальної середньої освіти учні та їхні батьки можуть отримувати платні освітні й інші послуги виключно на добровільних засадах.

Засади надання благодійної допомоги закладам

Як уже було зазначено, одним із джерел фінансування закладів загальної середньої освіти є благодійна допомога, яка надається відповідно до законодавства. Засади провадження такої діяльності регулює Закон України «Про благодійну діяльність та благодійні організації».

У разі, коли благодійні організації фактично утворюються при ЗЗСО, тобто благодійниками виступають лише батьки учнів і дохід такої організації формується із зазначених благодійних внесків, варто зважати на норму частини третьої статті 16 зазначеного Закону, яка передбачає можливість використання благодійною організацією до 20 % отриманих у поточному році доходів на власні адміністративні витрати (зарплата працівників, оренда й утримання офісного приміщення тощо). Тобто фактично 20 % коштів, отриманих від батьків, можуть не доходити до навчального закладу.

У цьому контексті більш прийнятною формою надання благодійної допомоги з боку батьків може бути відкриття окремого рахунку відповідного закладу освіти в органі Державної казначейської служби, куди й мають спрямовуватися відповідні кошти шляхом перерахування їх батьками учнів або уповноваженими ними особами.

Це стосується насамперед ЗЗСО, обслуговування бухгалтерською службою яких згідно з пунктом 2 Типового положення про бухгалтерську службу бюджетної установи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 січня 2011 року № 59, здійснюється централізовано через відповідні органи управління освітою. У такому разі використання коштів буде прозорим, оскільки законність надходження і використання їх контролюватиметься відповідними державними органами.

Водночас закладам освіти, що мають власну бухгалтерську службу й отримують благодійну допомогу через благодійні організації виключно за рахунок коштів батьків учнів, доцільно відмовитися від перерахування благодійниками (батьками) коштів на рахунки таких організацій із спрямуванням їх безпосередньо на рахунок закладу, відкритий у відповідному органі Державної казначейської служби.

Крім того, варто було б законодавчо запровадити граничні розміри благодійних внесків батьками учнів, зважаючи на прожитковий мінімум, для того, щоб унеможливити латентне платне навчання (фактично оплату навчання батьками своїх дітей в деяких ЗЗСО державної або комунальної форми власності).

Також в умовах подальшого розширення моделі «фінансової автономії» закладів загальної середньої освіти стає очевидним, що потрібно поступово відмовлятися від централізованих бухгалтерій. При цьому, можливо, доцільно було б покласти відповідальність за ведення фінансово-господарської діяльності закладу на окремо визначену службову особу ЗЗСО з вищою економічною, фінансовою або юридичною освітою, щоб вивільнити керівника закладу від виконання невластивих функцій, пов’язаних, зокрема, із проведенням публічних закупівель, надавши можливість йому зосередитися виключно на освітньому процесі. Однак ці питання потребують додаткового вивчення та законодавчого врегулювання.

Регулювання Бюджетним кодексом України порядку використання коштів

Відповідно до Бюджетного кодексу України державні і комунальні заклади освіти є бюджетними установами (бюджетні установи, за визначенням Кодексу, – це органи державної влади, місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету, і є неприбутковими), а всі кошти, які вони отримують понад прямих бюджетних видатків, є так званими власними коштами.

Згідно зі статтею 2 зазначеного Кодексу, власні надходження бюджетних установ – надходження, отримані в установленому порядку бюджетними установами: плата за надання послуг, виконання робіт і цільових заходів, гранти, дарунки та благодійні внески, а також надходження від реалізації в установленому порядку продукції чи майна та іншої діяльності. 

Кодекс визначає, що «власні надходження бюджетних установ вважаються доходами відповідного бюджету». Відповідно витрачання їх має здійснюватися за процедурами цього Кодексу. Статтею 13 Бюджетного кодексу України встановлено, що власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і «включаються до спеціального фонду бюджету».

Власні надходження бюджетних установ поділяють на такі групи:

• перша – надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством;
• друга – інші джерела власних надходжень бюджетних установ.

У складі першої групи виділяють такі підгрупи:

• підгрупа 1 – плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їхньою основною діяльністю;
• підгрупа 2 – надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності;
• підгрупа 3 – плата за оренду майна бюджетних установ, що здійснюється відповідно до Закону України «Про оренду державного та комунального майна»;
• підгрупа 4 – надходження бюджетних установ від реалізації в установленому порядку майна (крім нерухомого майна).

У складі другої групи виділяють такі підгрупи:

• підгрупа 1 – благодійні внески, гранти та дарунки;
• підгрупа 2 – надходження, що отримують бюджетні установи від підприємств, організацій, фізичних осіб та від інших бюджетних установ для виконання цільових заходів.

Власні надходження бюджетних установ використовують на:

• покриття витрат, пов’язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їхньою основною діяльністю (за рахунок надходжень підгрупи 1 першої групи);
• організацію додаткової (господарської) діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 2 першої групи);
• утримання, облаштування, ремонт та придбання майна бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 3 першої групи);
• ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів та матеріальних цінностей, покриття витрат, пов’язаних з організацією збирання й транспортування відходів і брухту на приймальні пункти (за рахунок надходжень підгрупи 4 першої групи);
• господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв (за рахунок надходжень підгруп 2 і 4 першої групи);
• організацію основної діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 1 другої групи);
• виконання відповідних цільових заходів (за рахунок надходжень підгрупи 2 другої групи).

Платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету. Важливо пам’ятати, що бюджетним законодавством заборонено створення позабюджетних фондів бюджетними установами.

Відповідно до статті 89 Бюджетного кодексу України «фінансування діяльності закладів загальної середньої освіти (початкових шкіл, гімназій і ліцеїв) здійснюється з бюджетів сіл, селищ та міст».

Згідно зі статтею 1032 освітня субвенція спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників  у таких типах закладів освіти:

• початкові школи, гімназії, ліцеї (крім дошкільних підрозділів (відділень, груп));
• спеціальні школи, санаторні школи;
• спеціалізовані мистецькі школи (школи-інтернати), школи-інтернати (ліцеї-інтернати) спортивного профілю, військові (військово-морські) ліцеї, ліцеї з посиленою військово-фізичною підготовкою, наукові ліцеї, наукові ліцеї-інтернати, гімназії та ліцеї, у складі яких є інтернати з частковим або повним утриманням учнів;
• дитячі будинки, навчально-реабілітаційні центри, інклюзивно-ресурсні центри;
• заклади професійної (професійно-технічної) освіти державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти;
• заклади фахової передвищої освіти і коледжі державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти.

Щороку в Законі «Про Державний бюджет України» затверджуються обсяги освітньої субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів і бюджетів місцевого самоврядування.

Як уже зазначалося, освітня субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі формули, яка розробляється МОН та затверджується Кабінетом Міністрів і має враховувати, зокрема, такі параметри:

• кількість учнів закладів загальної середньої освіти;
• розрахункову наповнюваність класів;
• навчальні плани.

Згідно зі статтею 1036 Бюджетного кодексу України додаткова дотація на здійснення переданих із державного бюджету видатків з утримання закладів освіти спрямовується на видатки закладів освіти, визначених у частині першій статті 1032 цього Кодексу (крім видатків на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників закладів освіти в частині здобуття повної загальної середньої освіти).

Додаткова дотація на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти розподіляється між обласними бюджетами з урахуванням таких параметрів:

• кількість населення;
• надходження доходів місцевих бюджетів області, визначених пунктом 1 частини першої статей 64 і 66 цього Кодексу, за відповідний звітний період року, що передує плановому;
• приведений індекс відносної податкоспроможності зведеного бюджету області;
• кількість учнів закладів загальної середньої освіти.

Розподіл додаткової дотації на здійснення переданих із державного бюджету видатків з утримання закладів освіти здійснюється в таких пропорціях:

• 10 % обсягу – пропорційно до питомої ваги кількості наявного населення області станом на 1 січня року, що передує плановому;
• 40 % обсягу – пропорційно до питомої ваги приведеного індексу відносної податкоспроможності зведеного бюджету області;
• 50 % обсягу – пропорційно до питомої ваги кількості учнів закладів загальної середньої та професійної (професійно-технічної) освіти станом на 1 січня року, що передує плановому.

Розподіл додаткової дотації на здійснення переданих із державного бюджету видатків з утримання закладів освіти здійснюється між місцевими бюджетами у порядку, визначеному обласними державними адміністраціями, за погодженням із Кабінетом Міністрів України та затверджується рішенням про обласний бюджет.

Відповідальність за нецільове та незаконне використання бюджетних коштів

Використання коштів закладом загальної середньої освіти державної та комунальної форми власності прямого бюджетного фінансування і «зароблених», тобто власних, надходжень здійснюються за єдиними правилами, оскільки ці кошти з моменту зарахування їх на відповідні рахунки закладу є бюджетними. А отже, і відповідальність за незаконність використання їх має також «бюджетну» природу.

Стаття 116 Бюджетного кодексу України визначає, які самі дії є порушенням бюджетного законодавства, а в статті 121 зазначеного Кодексу йдеться про те, що посадові особи, із вини яких допущено порушення бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законом. При цьому уточнюється, що порушення бюджетного законодавства, вчинене одержувачем бюджетних коштів (це стосується закладу освіти), може бути підставою для притягнення до відповідальності згідно з законами України його керівника чи інших відповідальних посадових осіб, залежно від характеру вчинених ними діянь.

Відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначена статтею 16412 Кодексу України про адміністративні правопорушення й передбачає загальну відповідальність за порушення бюджетного законодавства, зокрема у сфері закупівель. У статті 210 Кримінального кодексу України йдеться про відповідальність службових осіб за нецільове використання бюджетних коштів, санкція якої містить штрафи в значних розмірах, обмеження волі (виправні роботи) та заборону на зайняття певних посад або певні види діяльності.

Слід також пам’ятати про можливі заходи впливу, які можуть бути застосовані відповідними контролюючими органами згідно зі статтями 117 і 118 Бюджетного кодексу України.  

Насамкінець слід зазначити, що подальше вдосконалення законодавства у сфері фінансування загальної середньої освіти має бути сфокусовано на формуванні правових засад розширення фінансової автономії ЗЗСО державної і комунальної форми власності насамперед через лібералізацію бюджетного законодавства і законодавства у сфері публічних закупівель, підвищенні ролі й значення піклувальних рад шкіл у процесі проведення відповідних закупівель, поступового переходу на повну фінансову самостійність таких закладів із власною бухгалтерією та за умови законодавчого розмежування функцій керівника, пов’язаних із провадженням закладом фінансово-господарської діяльності й освітнього процесу, забезпеченні прозорості та контрольованості надходження й використання коштів з інших джерел, зокрема благодійних коштів та грантів.

Ольга Кондик, директор Специализированной общеобразовательной школы № 316 с углубленным изучением украинского языка Дарницкого района г. Киев.

Освіта.ua
15.02.2021